风景名胜区的可持续发展战略与对策 ───广东省罗浮山规划实践
     刘宗超·中国人民大学中国人口、环境与发展研究中心博士 大自然是人类赖以生存的环境。保护自然环 境，即是保护人类自身。 自从1994年3月国务院常 委会议通过《中国21世纪议程》 以来，可持续发展思想不仅成为 中国2010年长远规划和“九五” 计划的基本原则，而且也成为各 种建设规划的指导思想。本文作 者在罗浮山风景名胜区总体规划 的实践中，深刻认识到，走可持续 发展之路，是我国风景名胜区建 设的战略选择。
   一、风景名胜是一种稀缺资 源 随着人口骤增和日益城市 化，逐渐聚集到城镇的人口要从 拥挤压力中解放出来的愿望越来 越迫切，从人造的城市荒漠中回 归自然已成为现代人生活转型的 大趋势。然而令人担忧的是，自从 人类进入工业文明时期以来，科 学技术加速了生产力发展，增强 了人类征服自然的能力，人工自 然遍及全球，自然生态系统所剩 无几，自然是归处，何处尚自然? 据联合国开发署公布，到本 世纪末，全球人口半数以上将生 活在城市和城镇，30年前400万 以上人口的城市只有19个，30 年后的今天，400万以上人口的 城市已达到135个。预计到2025 年全球大约55亿人生活在城市 里，其中约44亿分布在发展中国 家的城市中。从世界范围看，一个 个城市群体相继出现：纽约与波 士顿、费城、巴尔的摩城市群；伦 敦与伯明翰、利物浦、曼彻斯特城 市群；东京与横滨、名古屋城市 群。中国虽然是发展中国家，由于 人口众多和近15年的改革开放， 城市化速度加快。建国以来，城镇 人口增加4倍多，从5800万至2 亿多，另外城市流动人口约6000 万。城市数量剧增，1980年至 1990年的10年中，城市由223 个增  至467个。到2000年城市数 量将达到600座，镇的数量将达 到1．5万。形成了长江三角洲城 市群和珠江三角洲城市群。珠江 三角洲城市群以广州为中心城市 沿珠江向南出海两侧将许多城市 联成一片，它包括深圳、珠海、惠 州等30个城市，达4万多平方公 里。城市化反而促进了中国风景 名胜区的建设，中国各级政府已 批准了512个各级风景名胜区 (国家级119处，省级256处，县 级137处)，总面积9．6万平方公 里，每年吸引游人3亿人次，回笼 货币200多亿元.
     1．风景名胜资源是风景名胜 区赖以存在的基础 国务院把风景名胜区定义 为：凡具有观赏、文化或科学价 值，自然景物、人文景物比较集 中，环境优美，具有一定规模和范 围，可供人们游览休息或进行科 学、文化活动的地区。 风景名胜资源指的是：具有 观赏、文化或科学价值的山河、湖 海、地貌、森林、动植物；化石、特 殊地质、天文气象等自然景物和 文物古迹、革命纪念地、历史遗 址、园林、建筑、工程设施等人文 景物和它们所处环境以及风土人 情等。 随着全球范围内环境污染、 城市化、沙漠化以及森林覆盖率 下降，风景名胜资源已成为稀缺 性资源。其价值逐渐被人们所认 识，价格也迅速上升，成为吸引投 资热点。值得注意的是，这种大规 模的开发又往往破坏了风景名胜 资源，使之失去了价值。因此，在 风景名胜区开发中必须清楚风景 名胜资源的特征，才能在发挥风 景名胜效益的同时又不至于造成 无可挽回的损失。
     2．风景名胜资源的两重性： 可再生性和不可再生性 自然资源一般可分为可再生 资源(如森林和草原)和不可再生 资源(如矿产)两大类。然而风景 名胜资源的可再生性和不可再生 性则具有特殊性，进一步明确其 含义，对于风景名胜区建设具有 重要意义。 可再生风景名胜资源是指在 一段时间以后(现行的经济或社 会计划允许的时间范围之内)又 能恢复到可以再度利用的状态， 否则就是不可再生的风景名胜资 源。 土壤是一种很难再生的资 源，森林的第一性生产力与土壤 肥力关系密切，在热带、温带由贫 养演替而成的贫养森林，其第一 性生产力并不是依靠土壤肥力的 持久性，而主要依靠森林的良好 保养机能。一旦森林被破坏，贫养 森林生态系统的养分贮量迅速减 少，土壤保养能力迅速下降。土壤 失去了肥力，很难再通过次生演 替而重新产生森林生态系统。 森林生态系统是山水型风景 名胜区的主体，由原生演替形成 的顶极群落是风景区的主要表 征，具有不可替代性，因此而成为 不可再生资源。若对石生演替序 列顶极森林错误地进行砍伐，会 使森林状态退化到裸岩苔藓和地 衣阶段的不可再生状态。 森林生态系统最重要的不可 再生方面是基因库(遗传构成)， 特定的基因型如果从基因库中丢 失，就可能永远再不会产生出来。 因此遗传多样性的保留对人类延 续和世代间均衡具有伦理意义。 罗浮山传统的森林开发与管 理，正是缺乏对森林资源的多种 功能的认识，只注重森林的直接 经济价值，而忽视了其巨大的生 态价值和生态旅游功能，根本上 没有考虑资源利用的世代间均衡 问题。 除森林生态系统外，在风景 名胜资源分类中，必须清楚两点： 属于自然景观的还有山岳、 峡谷、河流、湖泊、溪潭、瀑布、泉 源是不可再生资源，而日出、彩 霞、云海、佛光、海市蜃楼等是不 受人类观控的瞬时自然景观。 属于人文景观的古建筑、古 园林、摩崖石刻、石窟、古墓、古代 工程、古战场等历史遗址以及近 代工程、造型艺术作品等属于不 可再生资源。 众所周知，现代人文景观的 创造可以进一步丰富风景名胜资 源。要永远牢记，人类虽然可以创 造出更多更富有价值的新的人文 景观，但很难禀赋其历史价值。
      二、风景名胜区可持续发展 的总目标 确立风景名胜区可持续发展 总目标的基础是在深入了解风景 名胜资源的基础上充分利用，使 其在永续利用的前提下发挥最佳 的风景效益和经济效益。 罗浮山地处珠江三角洲的东 江北岸，具有南亚热带常绿阔叶 林的秀丽景色、奇特的自然风光 和丰富的人文景观，是以自然为 主、自然与人文融为一体的山水 型风景名胜区。总体规划面积 260平方公里，处于珠江三角洲 东部城市群的中心地带，与大亚 湾遥向呼应，“上山下海”，在珠江 三角洲东部成为两个极具开发潜 力的支撑性地区。罗浮山处于亚 热带与热带过渡地带，属南亚热 带季风气候，年平均气温21．1～ 21．4℃，年降雨量1633～ 2212mm，降雨集中于4～9月， 具有明显的南亚热带季风气候特 征，植被类型以常绿阔叶林为主， 混生热带乔木，林下热带性灌木 较多，藤本植物较为发育，种类组 成相当复杂，属于贫养森林生态 系统，大多为原生顶极群落，也有 一部分属于次生顶极群落。森林 覆盖率达70％以上，野生动物种 类繁多，是一个天然的动植物基 因库。 罗浮山有飞瀑名泉980多 处，有石室72个、洞天18处。人 文景观荟萃，有九观十八寺，是著 名的道教名山，晋代化学家葛洪 在此炼丹，宋代大诗人苏东坡有 “罗浮山下四时春，芦桔杨梅次等 新，日啖荔枝三百颗，不辞常做岭 南人”的千古绝唱，更使罗浮山成 为岭南十大名山。 虽然珠江三角洲是中国经济 活跃、发展水平较高地区，但是罗 浮山风景名胜区经济发展还较为 落后。当地文化素质普遍较低，有 些管理区还较贫困，仍处于非持 续发展阶段，普遍对风景名胜资 源缺乏认识，资源破坏较为严重。 因此在罗浮山规划中，充分考虑 到风景名胜资源的可再生性和不 可再生性，以可持续发展为指导 思想，确立可持续发展的总目标， 选择了一条风景名胜区可持续发 展之路。 一般认为，风景名胜区的活 动主要是精神文化性质的活动， 其主要功能应为游览、审美、科 研、教育、山水文化源地、宗教民 俗活动。一个风景名胜区的功能 取向是由风景名胜资源的特点决 定的，风景名胜区的主要目标是 风景效益，而经济效益则是旅游 业的主要目标。 要达到最佳风景效益，关键 在于保护；要达到最佳经济效益， 关键在于旅游开发。确立风景名 胜区可持续发展总目标的关键在 于处理好以保护为主的风景效益 和以旅游为主的经济效益之间的 矛盾。正是在这种意义上，我们着 眼于21世纪，在国务院1985年 6月发布的《风景名胜区管理暂 行条例》的基础上，依据国务院 (1994.3)批准的《中国21世纪议 程》(中国21世纪人口、环境与发 展白皮书)为指导性文件，进行总 体规划，使规划文本更加符合国 际规范。结合罗浮山的具体实际， 我们提出了罗浮山风景名胜区可 持续发展的总目标：
   1．规划建设成国家级风景名 胜区、世界文化遗产保护区、东南 亚道教文化胜地、21世纪绿色风 光观赏区和亚热带绿色教育基 地。
   2．有效保持风景名胜区森林 生态系统的原生性、完整性、物种 多样性；保持山水风景的完整性； 保护现有人文景观，恢复历史遗 留景点；开发新的人文景观。控制 环境污染，改善生态环境，保持与 可持续发展相匹配的风景名胜资 源基础。
   3．对规划区内可再生风景名 胜资源进行适度开发，促进自然 一社会一经济的复合系统可持续 发展，建立风景效益、经济效益的 良性循环机制。
   4．逐步建立风景名胜区可持 续发展的政策体系、法律体系，建 立促进与风景名胜区可持续发展 相配合的决策机制和协调管理机 制。
    5．以“绿色龙头”的精神积极 参与“珠江三角洲经济区的广泛 国际合作，发挥名山效应，作为典 范，促进珠江三角洲东江流域的 可持续发展。
    6．在资金、技术和基础设施 方面，广为争取国际社会和珠江 三角洲的经济发达地区对罗浮山 风景名胜区的投资和支持。在交 通闭塞的村、镇，尽快消除贫困， 走上可持续发展的道路。 7．在风景名胜区内开展绿色 教育，确立生态文明观和可持续 发展意识。
    三、风景名胜区的可持续发 展对策 罗浮山风景名胜区还在沿袭 传统的非持续发展模式，必须迅 速扭转这种被动局面。《罗浮山风 景名胜区总体规划》构筑了一个 综合性的、长期的、渐进的可持续 发展战略和对策，是走向21世纪 的新起点。 只有保持较快的经济增长速 度和提高发展的质量，才能满足 罗浮山地区人民的基本需求和增 强风景名胜区的实力；只有经济 效益长期保持在一定的水平，才 有可能不断消除贫困，不断提高 生活水平，并能提供必要的能力 和条件支撑风景名胜区的可持续 发展。 罗浮山风景名胜区能否逐步 走上可持续发展的道路，关键是 在风景名胜资源与环境得到合理 保护的前提下，如何发展经济和 吸引投资。如果在风景名胜区规 划中，过分强调“保护第一”，那就 不仅会牺牲当代人的利益，而且 也会因为经济落后和资金短缺， 使得“保护第一”的方针难以实 现，反而会加剧风景名胜资源的 破坏，根本无法保障后代人的资 源权益。最典型的案例是罗浮山 酥醪洞管理区砍伐森林改种经济 林(杨梅)，又追加砍林支付工资， 结果造成自然一社会一经济复合 系统的恶性循环。 在社会主义市场经济条件 下，风景名胜区的建设全靠国家 投资是不可能的，没有资金投入， 不仅会使风景名胜资源自生自 灭，而且还会因贫困而加剧对资 源的破坏。如何走出困境，是摆在 风景名胜区规划专家和地方政府 面前的一大难题。 本着边规划边开发的精神， 我们在规划中始终坚持规划要与 区域经济相结合的原则，规划要 与生态环境保护和社会、经济的 可持续发展相结合的原则。提出 了“坚守现场深入调查，有效保护 适度开发，利用优势创意项目，内 引外联吸引投资，内外启动迅速 解困”的策略，这～策略与地方政 府达成共识。罗浮山的规划实践 证明，这种专家参与式的吸引投 资策略，突破了“规划规划，墙上 挂挂”的传统模式，将规划与实施 有机结合起来，开创了《总体规划 大纲》与《旅游开发项目设计方 案》同时推出的先例。总体规划尚 未结束，就吸引了上亿元意向的 投资。 我们吸取了《中国21世纪议 程》的实施经验，又推出了近期逐 步实施的《优先项目计划》，其代 表项目是与《中国21世纪议程》 密切配合的“绿色教育和生态旅 游基地”。 在国外，生态旅游已成为热 点。许多国家在风景秀丽、动植物 最多的地区组织生态旅游，列入 发展战略。由于人们厌恶交通拥 挤和令人窒息的城市，迫切希望 到很少被人改造过的自然地区去 旅游度假。在拉美的巴西、古巴、 厄瓜多尔等国家，生态旅游事业 发展迅速，有的国家生态旅游收 入占整个旅游业的95％。 全面系统地认识自然、保护 自然，增强环境意识，是人类面I临 的重要课题。在罗浮山东麓显岗 水库西侧设立的“绿色教育基 地”，群山环抱、青山绿水、植被丰 富、环境秀丽、气候宜人，是《中国 21世纪议程》实施后首次推出的 集教育与生态旅游为一体的创意 性项目。作为实施《中国21世纪 议程》的绿色教育基地，不仅在国 内和东南亚地区，而且作为亚热 带的一个绿色基地具有深远意 义。它也可作为联合国科教文组 织的绿色基地和样版，不仅使罗 浮山成为国际名山，进入联合国 自然文化遗产名录，而且也是风 景效益和经济效益的最好结合。 其次是《生态重建和恢复工 程》。 在风景名胜资源保护方面， 将林场等以林木为生产资料的经 营企业，从以砍伐为主转移到以 培育为主，广种经济林，提高森林 覆盖率和经济效益。在交通闭塞 的贫困村、镇供应煤气，减少燃用 薪柴。对于易塌方、滑坡的山体加 固，及时对因建设取石破坏了的 完整山体景观进行修复，实施山 体修复工程。禁止对罗浮山的野 生动物滥捕，并对饭店食用野生 动物严格控制。为了防止水土流 失，在水库周围增加防护林带。 再者是《生态资源开发工 程》。 建立以罗浮山可持续发展为 目的的生态环境资源和区域经济 科研机构，为罗浮山的可持续发 展提供科学依据，为决策部门提 供咨询，为罗浮山的开发献计献 策。罗浮山有药用植物1240多 种，是天然的中草药宝库。有计划 地规划区内的一些乡镇种植中草 药，以充分发挥罗浮山森林生态 系统的第一性生产力，依托资源 优势，按照市场需求，开发高附加 值的名、特、稀、优、新产品和无污 染的“绿色食品”，建立可持续性 绿色食品基地，组成规模经营、专 业化生产，形成区域性的支柱产 业。例如，利用花木植物多样性， 建立鲜花基地；利用罗浮山盛产 多种亚热带果品(主要有柑、橙、 柚、荔枝、龙眼、杨桃、芒果等)发 展旅游果品加工业。 实现总目标的重要途径是， 建立罗浮山可持续发展的管理模 式，把人类与自然协调起来，保持 可持续发展的势态。在社会主义 市场经济条件下，建立基于市场 机制与政府宏观调控相结合的风 景名胜资源管理体系。罗浮山风 景名胜区政府，应充分利用经济 政策，发挥市场机制的作用，改变 风景名胜资源利用的传统观念和 行为模式，明确政府、企业和个人 在风景名胜资源的所有权和开发 经营权方面的权限。对于风景名 胜资源的使用，实行“使用者付 费”的经济原则，建立各种风景名 胜资源的实物帐户和价值帐户， 改进现有的国民经济核算体系。 将环境成本纳入决策过程，改变 过去无偿使用环境并将环境成本 向社会转嫁的做法；在重大项目 确定之后，依据风景名胜资源可 持续发展的指标评价体系进行评 价，确保风景名胜区的可持续发 展。