第二章  调整政策  化解城乡二元结构

（一）城乡二元结构是由农村政策促成的

如上所述，农村政策的失误是促成城乡二元结构的直接原因。实事求是地说，在这些失误中，有的在当时是难以避免的，但是也有很多则是可以避免的。

□建国初期百废待兴，急需从农业集资支援国家建设

由于长期的殖民地和半殖民地的统治，我国的经济基础本来就很差。可是从上世纪30年代开始，又经历了8年抗战和多年的内战，国民经济受到了极大的摧残，本来十分薄弱的工业几乎破坏殆尽，人民过着极其艰难的生活。建国以后，国家内部面对着千疮百孔的经济，来不及着手经济恢复和建设工作；外部不仅受到美国等国家的全面封锁，而且又要应付朝鲜战争的沉重负担。当时的困难是可想而知的。在这种情况下，除了从农业和农民那里筹集资金来维持经济运转和支援战争以外，国家几乎没有任何其他经济来源。这就决定了在建国初期，国家不得不从农民和农业那里筹集资金，而且在长期战争中与中国共产党生死相依的广大农民群众，也心甘情愿地勒紧腰带继续支持中国共产党，完成恢复及发展经济的大业。几十年来，农民几乎长期无怨无悔地忍受着艰难困苦的贫穷生活。

其实，发达国家也未尝不是如此。但凡一国经济的原始积累时期，农民往往承受了最大牺牲。只有待经济发展到一定程度以后，农民才会从发展中得到一定的补偿。这似乎已经成为一条规律。但问题是，我国是一个包括农民在内的劳动人民当家作主的社会主义国家，总不能长期让农民作牺牲，让他们始终过着极端贫困的生活。如果说在建国初期农民做出的牺牲是情有可原的话，那么在经济发展到一定程度以后，就再也没有理由让他们继续作出牺牲。国家应该回过头来给他们以补偿，不仅应该取消他们承担的过度负担，而且还应该给他们以多种形式的资助，帮助他们发展生产，以此作为对农民长期支援国家建设的回报。其实，我们早就有条件这么做。

□农民因享受不到宪法赋予的“公民权利”而被“边缘化”

1954年《中华人民共和国宪法》第85条明文规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”此外，《宪法》还规定了“国家依法保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”（第8条），“公民有居住和迁徙的自由”（第90条），“有劳动的权利”（第91条），“劳动者有休息的权利”（第92条），劳动者有享受“国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业”的权利（第93条），以及“公民有受教育的权利”（第94条）等等。以后的《宪法》（包括修正案）也一再重申了这些规定。但是在实际上，由于种种原因，长期忽视了如何确保农民享受这些法律规定的公民权利，从而造成了农民与其他公民之间的事实上的不平等。

△农民失去了土地财产权

或许是由于我国农民太穷，因此他们历来都把土地看得比自己的生命更重要，为保卫自己的一点土地，可以不惜牺牲一切。解放初期，党和政府也正是考虑到农民的这种要求，开展了轰轰烈烈的土地改革运动，将从地主阶级那里没收的土地分给了无地和少地的贫苦农民，大大鼓励了农民在战争的废墟上恢复和发展生产的积极性。正是凭着这样一股热情，农民硬是把被战火破坏得千疮百孔的国民经济在短时期内恢复了过来，这不能不说是一个奇迹。但是没有多久，在“大跃进”刮起的“共产风”中，农民刚刚得到的土地及其他生产资料都被没收了。不仅如此，农民连同他们的劳动力也交由人民公社支配，从此农民不再作为一个独立的劳动者而存在。因而也就彻底失掉了我们在第一章中叙述的“农业发展六要素”中最基本的条件。正因为如此，人民公社在短短的几年内把农业经济，以至整个国民经济弄到了“崩溃的边缘”。在被迫放弃“人民公社”体制以后，把土地的使用权和一部分生产资料重新归还给了农民，对农民实行了30年不变的“联产承包责任制”，使农民部分取得了独立生产者地位和生产经营的自主权利。正是这种“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”政策，使农业经济很快得到了恢复和发展，并且进一步推动了国家改革开放政策的实施。

然而，在实行承包责任制以后，农民虽然拿回了土地的使用权，但土地所有权却归了集体所有。这一变化对于后来的经济发展产生了严重的影响。首先，根据法律规定，农民对土地只有使用权而没有所有权，因而增强了农民的不安全感和他们对土地的依赖性。因为他们清楚地知道，一旦离开农村就意味着彻底失去土地。因此即使后来有很多农民为增加收入，进城打工也决不放弃土地，从而为以后的大规模农民转移造成了困难。其次，现行有关农村土地问题的规定也存在着诸多缺陷[1]，使得农民屡屡因失去土地得不到应有的补偿而成为“三无农民”[2]，不仅生活没有着落，而且还成为社会上潜在的最不安定因素之一。最后，有关土地法律的规定也为农村干部利用土地作权钱交易的腐败行为的滋生提供了“土壤”。

随着经济和城市的发展，越来越多的土地（首先是城市郊区的土地）以“开发”的名义被变卖了。由于这些土地的所有者不是农民，因此他们无权过问土地转让的价格，土地补偿费也不归农民所有，给农民的土地补偿费是由“农村集体经济组织”的负责人决定的。各地的事实证明，农民为争取较高的土地补偿，频频与当地的“集体经济组织”负责人发生争执。由于告状无门，农民最终不得不走上漫漫“上访”路。而那些“村官”、“乡官”等地方官员为了掩盖事实真相，竭尽阻拦、打压之能事，致使农村中的矛盾不断激化，群体性事件时有发生。这是最近一段时间以来，一些农村地区不稳定的最根本原因。针对这一现实，最近政府出台了一系列新规定，要求严格控制乱占耕地的现象。虽然如此，一时仍难以制止类似事件的发生。

△农村居民失去了受教育的权利

《中华人民共和国义务教育法》（1986年）第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”但事实上，在义务教育法面前农民得到的是不平等的待遇。首先，既然是“义务教育”，而且城市的学龄儿童可以免费（学费）享受，但是农村的学龄儿童却是要付费的。一直到世纪之交开始的“税费改革”以前，农民（不管他们有没有上学儿童）都要按户交纳“教育费附加”。农村的教育在很大程度上要靠农村居民出钱来维持。正是这种政策，决定了农村学校条件十分简陋，教学设备严重不足；许多学校属于“危房建筑”，校舍倒塌事件时有发生；教师工资待遇极低，而且往往不能按时发放；农村学校严重缺乏合格教师，教育质量低下。

不仅如此，由于多数地区的农民收入低下，生活贫困，许多农村学龄儿童被关在学校大门以外。即使一些已经入学的儿童，也往往由于家庭经济状况的变化而不能正常上学，使很多学龄儿童失学或辍学，成为文盲和半文盲。根据2003年人口变动情况抽样调查样本数据，我国15岁及15岁以上文盲和半文盲人口占总人口的比重平均为10.95%，其中有四个省市区的这一比重高达20%以上，西藏更高达54.86%[3]。

国内外的经验证明，一个文盲众多、素质不高的农民队伍是不可能掌握和应用现代科学技术的，农业注定是落后的。因此，忽视农村居民的教育绝对是一种短视的教育制度。实际上，从某种意义上说，“三农”问题正是这种短视政策的必然结果。

△人民公社解体以后，农民失去了享受医疗及社会保障的权利

实事求是地说，在人民公社制度下，农民虽然未能像城市职工那样享受国家举办的“公费医疗”制度，却也享受着由人民公社提供的低水平的医疗保障。因而受到了国外中国问题研究者的褒奖。但是，人民公社制度解体后，合作医疗制度随之瓦解。随着错误的医疗“产业化”政策的推行，农村居民由于无法承受“天价”的医疗费用而被关在了医院大门之外。农民有病看不起，很多婴儿都是在家里出生的，很多病人都死在家里……所有这些都表明，在农村医疗保障体系缺位情况下，农民处于无可奈何的境地。

同样，在人民公社体制下，“五保户”制度也使农村无依无靠的孤寡老人的生活得到了一定的保障。此外，生活困难的农村居民也可以从人民公社取得一定的救助。虽然救济的水平很低，但是农民还感到生活有一定的保障。但是在人民公社解体后，除了遭受严重自然灾害以外，农民很难得到政府的救助。许多贫困的农户生活没有着落，生产难以维持，经济不能发展。所有这一切都加剧了“三农”问题的严重程度。

△户籍制度使农民失去了迁徙和择业的自由

在我国计划经济体制下，为了确保重工业和城市的发展，在向农业和农民筹集资金的同时，从上世纪50年代中期开始就对农民进城实行了控制。特别是到了60年代初经济困难、人民生活必需品供应极度紧张的时期，为了保证城市居民生活的需要，城乡严格分治的户籍制度越来越得到强化，不仅对进城的农民从户口上严格控制，而且从粮票、油票、糖票、布票等很多票证的发放联系在一起；后来，又进一步把孩子上学、青年就业、复员军人安置、住房分配、治病就医、养老保障等等同户籍联系起来，使城镇非农业户口与农村农业户口各自成为一种身份，前者享有特殊的优惠，而后者则基本上享受不到这些实惠。特别是到了1980年，政府还下达了每年农村户口转为城市户口的指标（所谓的“农转非”指标）不超过1.5‰的限额[4]。

实行这种极其严格的户籍制度的结果是，首先，利用户籍制度把大批人口滞留在农村，从而限制了农业经营规模的扩大和农业经济效益的提高，加剧了农民的贫困化。其次，过多的农村剩余劳动力限制了农业科技的应用。再次，城乡隔离进一步扩大了工业与农业、脑力劳动与体力劳动之间的差别，加大了城市与乡村之间的反差，加剧了城乡之间的对立。最后，在改革开放和发展农村经济的冲动下，城市又趁机把被城市淘汰的污染企业和技术转向农村地区，把农村变为转移污染的场所，导致农村环境的急剧恶化。可见，为了化解“三农”问题，也为了国家的全面发展，户籍制度必须改变，而且改变得越早越好。

□农业税费名目繁多，农民不堪重负

在历史上，历代官府在农民身上施加了沉重的苛捐杂税，农民生活十分艰难，以至于历代的很多文人墨客喊出了诸如“苛政猛于虎”之类的感慨。建国以后，我们依然沿袭了传统的税赋思想。1958年通过的《农业税法》，仍按人头和田亩征收农业税。人们称之为“公粮”，现在也有人颇具讽刺意味地称之为“皇粮国税”。根据统计，1950-2002年间，共计向农民实征的农业税7.42亿吨细粮，税率平均为4.6%。其中，经济恢复时期的税率为13.0%，60年代初三年经济恢复时期降到7.5%，以后逐年下降，“九五”期间为2.6%。农村经济改革以后，由于过高地估计了农民的富裕程度，国家又开征了“农林特产税”。但是，农民肩上的负担远不止是上述两项税收。国家通过价格“剪刀差”等手段使农民损失的何止成千上万亿元！

与此同时，由于国家对城市和农村采取了区别对待的政策，政府给农村基层政府的费用极为有限，因此许多应该由政府负担（如义务教育、医疗保险、农村基础设施等）的开支都要由农民来承担。此外，随着计划经济体制的转变，政府职能不仅没减，反而增加，基层政府的工作人员（不仅是公务员）人数持续膨胀。其中，很大一部分费用又要由农民来负担。于是，农民为政府支付的各种摊派、收费、集资，甚至罚款越来越多。很多调查表明，诸如此类的“费用”竟有一二百种之多！

一方面是农业严重缺乏资金，生产能力低下，农民收入微薄，生活艰难；另一方面是政府长期维持“以农养政”的方针不变，对农民课以重税（费），农民面临着两难的境地。一些地方官员为了如数征集到所需的税费，往往在农民交售粮食时采用“开白条”，或截留销售款的方法，使农民在辛苦一年以后所剩无几，甚至还“资不抵债”，生活苦不堪言。特别是在一些地方，在农民无力缴纳各种税费、计划生育罚款等“欠款”时，乡村干部竟然动用民兵等上门，采取“有什么搬什么”，甚至“扒房子”等极端手段，断绝农民的生路，最终使农民走上“以死抗争”的道路，严重威胁着社会安定。因此长期以来，很多有识之士呼吁减轻农民负担，善待农民，缓和农村社会矛盾。

□城乡二元结构使农民深受歧视

长期的城市与农村隔离政策，一方面，使城市居民误认为城市是城市居民的“领地”，容不得农民进城居住和谋生；另一方面，由于农村经济不发达，农民生活贫困，进城的农民从衣服穿着到言行举止都与城市居民有相当的距离，就好像古时刺在犯人脸上的“刺花”一样，农民脸上似乎也刺有“农民”二字，使他们处处受人歧视。农民在城市中干的是城市中无人愿干的脏活、累活，住的是四面透风的工棚，吃的是“没有油花的菜汤”，无论是在马路上还是在其他公共场所，处处招人另眼相看。即使如此，还总有一些人“建议”要提高农民进入城市的“门槛”。殊不知，国内城市不论大小，最初都是由农民出资建造和发展起来的，没有农民的慷慨支持，许多城市是很难建起来的，现在有什么理由把农民拒之门外呢？！至于农民进城还需要在城市建设方面做很多准备工作，需要很多金钱和时间，这是需要全国人民共同来面对的。但是，它们不能成为拒绝农民进城的理由，更何况目前城市的发展也离不开农民。一旦没有“农民工”进城，城市中的大量建筑和诸多服务行业都难以维持，城市就会陷入瘫痪状态。

不仅如此，城市用工单位在劳动工资方面也处处歧视“农民工”，不仅把他们的工资压得很低，同工不同酬，十几年来“农民工”在城市中从事的主要工种的工资几乎没有任何增长；而且还不能按时发放工资，克扣工资的事件屡屡发生。致使农民工辛苦劳动一年，到头来不仅拿不到工资，而且有的甚至招人毒打致残、致死，苦不堪言。

农民和“农民工”收入低下和处处受人歧视的现实，可能进一步导致城市与农村的对立，因而造成更加严重的后果。我们在调研中发现，无论是在城市或农村，在收入水平相差悬殊、差距还在迅速扩大的地方，有相当一部分人群（尤其是低收入人群）普遍存在着一种“心理失衡”。他们对一部分利用权力、现行法制不健全和市场经济秩序混乱的机会暴发起来的、并以挥霍性消费方式大肆炫耀的人们具有“仇富心理”。这种“心理失衡”显然是潜在的不安定因素，应该引起人们的高度重视。我们应该尊重农民群众，采取切实的措施帮助他们发展经济，提高他们的收入水平，尽快让他们过上体面的生活，从而化解矛盾，确保社会稳定。

□农民未能像城市居民一样享受改革成果

从上世纪70年代末开始的改革开放政策为中国提供了快速发展的契机。在迄今为止的二十多年中，我国国内生产总值（GDP）从1978年的3624.1亿元增加到2003年的136515亿元，按可比价格计算年平均增长速度高达XX%。同期，全国居民的年平均收入从379元增加到10502元，可比价格的年平均增长速度为XX%。中国能够在那么长时间内，无论是GDP还是人均收入增长速度都能达到如此快速的增长，在世界上都是一个奇迹。与改革开放以前相比，全国人民可以真真切切地感觉到生活有了翻天覆地的变化。多数国人为此感谢欣慰。

但是由于上述一系列城乡隔离政策的原因，农民并为像城市居民那样享受改革开放带来的好处。例如，在改革开放前夕（1978年），农村居民家庭人均纯收入133.6元，而城镇居民就听人均可支配收入为343.4元，两者之比为1：2.6；而2003年，农村居民家庭人均顺收入为2936元，而城镇居民家庭人均可支配收入为9422元，两者之比为1：3.2[5]。改革开放以来，城市居民和农民收入之间的差距明显增大了。不仅如此，如果加上国家给城市居民的各种福利，人们公认两者之间的差距还要大的多，有人甚至认为两者之间的差距至少达到1：6。可见，尽管农民在改革开放以来，收入有了一定的增长，但是与城市居民相比，他们之间的差距呈现出日趋扩大之势。这种收入分配的趋势表明，对农民来说是不公平的，亟待采取措施予以纠正。

（二）调整政策，逐步化解城乡二元结构

如上所述，正因为城乡二元结构是由于政府农村政策失误促成的，因此化解城乡二元结构主要依靠政策调整。政府政策调整的目标是，使农村政策更人性化地对待农民，使他们真正享受法律赋予他们的一切公民权利；确保农民能像其他公民一样不受歧视，尊重他们的尊严；通过自己的辛勤劳动，让农民过上比较体面的生活；最终创造“农业发展六要素”（详见本书第一章的详细论述），为我国未来的农业发展创造良好的条件。

□尊重和保护农民的土地财产权利

正如“农业发展六要素”所阐明的，农民首先应该是一个独立的生产者。换句话说，他们必须拥有包括土地在内的生产资料，具有决定和发展生产的自主经营权。人民公社的沉痛教训从反面证实了这一点。包产到户以后，由于农民部分地得到了土地财产权利（使用权），有了一定的生产经营权，生产积极性得到了发挥，很快地挽救了农业经济。但是，目前的土地管理制度还不够完善，农民还有因失去土地而成为“三无”农民的危险。为了改变这种局面，国家应该在土地制度方面作进一步调整。

△农民应该拥有完整的土地财产权利

它们应该包括土地的占有权、使用权、收益权和处置权。因为土地是最主要的农业生产资料，只有在拥有这些权力以后农民才算有了真正的土地财产权。今天我们论及农民的土地财产权的目的，主要不是为了让农民长期滞留在土地上，而是考虑到将来农民大规模向外转移时取得更高的土地转让费。农民在获得较高土地转让费后进城，不仅有助于他们在城市中立足，而且也有助于城市经济的发展。上世纪五六十年代，在许多发展中国家的土地改革中，凡是采用有偿收购土地后分给农民的国家，不仅在农业生产力发展方面取得了较好的效果，而且也有利于失去土地的“地主们”进城从事工商业活动。

△农民应该有权参与集体土地转制的全过程

上面谈的“还农民以土地所有权”是我们的理想方案。但考虑到所有权的改变难度较大，因此我们无意坚持归还农民对土地的所有权。因为即使在发达国家里也不都是实行土地私有制的，如澳大利亚的大部分土地仍属于国家所有。农场主是从国家手里取得永久租用权的。但他们在永久租用的土地上具有充分的处置权。因此，我们一直呼吁国家制定法律，稳定农民对土地的使用权和处置权。既然土地承包责任制“30年不变”，30年后又何必要变呢？我们认为，农民承包的土地多少年后也不应该变，而且应该有继承和有偿转让的权利。这样做有利于农民对土地进行投资，有利于提高土地的生产能力，而且也便于将来农民向城市转移时取得较高的转让费。目前，在土地问题上人们最关心的是，农民因土地“开发”而失去土地，以及得不到相应的土地赔偿金的问题。它们要占到全部“上访”案件的1/3以上，是社会安定的最大隐患。因此我们主张，从广大农民群众的生计和社会安定考虑，农民必须获得参与土地转制和赔偿谈判的权利，让农民有可能争取和保卫自身的利益。

△建立土地市场,确保农民利益

在农民取得土地的占有权和处置权的条件下，应该建立土地市场，政府应该退出土地市场。郭书田（2005）认为：“即使国防用地可以采取征收的办法，也要给农民合理的补偿。除此之外的所有用地都应该市场化，包括高速公路、大学、码头，都应该由市场来决定价格，政府应该退出市场。”[6] 由于土地是农民赖以生存的最基本的手段，离开土地他们就无法生存，因此不管政府征收土地的目的是什么，都应该给农民提供足够的补偿，保证他们离开土地后能够过上正常生活。建立土地市场的目的，就是要让市场来决定和立的土地补偿价格。当然，为了土地市场的正常运转，国家必须制定有关法律，用以规范土地市场的秩序。此外，为了实现农业经营规模逐步扩大的目标，有关的法律还应该对土地继承、转让等作出明确的规定。政府退出土地市场的另一个好处是，可以有效地堵住某些地方官员的贪污腐败行为，加强政府的廉政建设。

□改革农村教育体制，建立全民教育制度

各国的经验表明，农民的文化技术素质与农村经济的发展呈正相关关系。这是因为，现代农村经济的发展主要依靠科学技术在农业中的普遍应用。而现代科学技术是需要具有相当文化和技术知识的人来掌握和应用的，无知的农民是不可能掌握和应用这些技术的。正因为如此，各国都十分重视广大农村地区义务教育和继续教育体制的建设，注重对农民及其子女的培养和教育，建立和健全农业推广体系，积极推广最新科学知识和生产技术，促进农业经济的发展。毋庸讳言，我国农村教育先有被忽视的倾向，后有“教育产业化”政策的错误导向，使农民的文化和技术教育受到严重影响。我们以为，我国农村教育应该从体制上进行重大的调整。

△实行全民的义务教育制度

我国应该实行“全民教育制度”。这是因为在一个社会主义国家里，不应该存在教育不公和文盲现象。在义务教育阶段（在经济发达地区义务教育应及时从9年延长至12年），公民（不管是城市还是农村的纳税人及其子女）都应该能够享受公平教育的权利。特别是对农村地区，应该逐步普遍推广“两免一补”政策，即全部免除所有入学儿童的教育费用（包括学杂费和书本费），对贫困家庭儿童的住宿费和生活费提供适当补助的政策，以保证所有的农村学龄儿童都能入学，并完成全部义务教育学业。然而，目前子女的教育费用已经成为普通农民家庭最沉重的负担。这种情况是极其危险的，因为一旦教育费用成为农民家庭的过重负担，农村教育事业，甚至整个农村经济就会萎缩。因此，在义务教育阶段，农村应该实行全部免费政策。对于正规的大学教育，学校则可以适当收费。但是学校的收费应与公民的平均收入水平挂钩，将它们限制在全国居民平均收入的较低水平之内，以确保应该深造的学生不因家庭经济困难而被关在校门之外。大学经费除主要由国家拨给以外，国家还应该鼓励企业、公民及其他机构对学校的捐赠制度，或设立奖学基金资助优秀学生。这种奖学金制度必将在帮助农村学生完成高等教育方面起重要作用。

△整合农村教育资源，提高教育质量

为了提高农村学校的质量，必须改革农村教育体制，重新整合有限的教育资源。目前，我国农村地区各种学校名目繁多（如职业高中、广播学校、电视大学，以及形形色色的培训中心等），导致师资分散，教学质量低下。我们建议，取消各类学校的部门归属，把全部教育资源统一组织在一个系统（比如小学—初中—职业培训学院或高中—大学）之内。学生在初中毕业后，少数优秀学生可以进入高中学习，以便将来进入高等院校深造。因此农村地区的高中不在于数量多，而在于高质量。

针对我国农村教育缺乏合格教师的情况，我们建议，国家拨出更多的资金对现有教师进行轮训，提高他们的教学水平。同时，努力提高农村教师的待遇，改善他们的生活水平。此外，作为应急措施，国家还可以制定法律，鼓励高等院校毕业生去农村工作，或在留城工作以前到农村去当两三年教师，提供比较优惠的待遇，并将这一经历与学生未来的出路联系起来。

为了提高农村教育的质量，国家应该拨出专项资金，建立完善的远程教育网络和教材，尽快在全农村地区的学校推广普及，使偏远地区的学生都能够直接听到全国最好教师的讲课。远程教育必将在普及我国农村教育和提高农村教育质量方面起重大作用。

△大力加强农村的职业教育

但是大部分的初中毕业生应该进入职业教育性质的学校，培养具有较高文化和技术素质的、能为工农业建设作出更大贡献的熟练技术人才[7]。12年义务教育的目的应该是，农村学生在初中毕业后经过三年的职业教育，就可以把他们培养成为具有一定技术专长的劳动者。因此当他们18岁离开学校进入社会的时候，就可以依靠他们掌握的技术保证他们能找到适合自己的工作岗位，成为一个有技术的经济建设者。此外，我们建议的“职业培训学院”可以为成年人提供“继续教育”或“终身教育”。这种学院可以借鉴美国“社区学院”的机构和课程设置。这种学院主要是为社会上的年轻人接受技术和继续教育而建立的。它们讲授的课程主要是基础知识和实用技术，特别是一些最新的热门学科，为社区居民提供补习、改行前培训、知识更新等。根据需要，学制可长可短，授课时间可以机动灵活[8]。

□建立农村全民医疗和社会保障制度，给农民以安全感

改革开放以前，我国的职工公费医疗和农村合作医疗及五保户制度曾被看作是社会主义优越性的具体体现。但在改革开放以后，特别是受医院“产业化”的错误导向，原有的公费医疗制度受到严重冲击，新的体制尚未建立起来。特别是在农村中，由于农民收入低下，农村地区缺医少药的情况突出。据卫生部副部长朱庆生在国务院新闻办举办的“中国新型农村合作医疗”新闻发布会（2004年11月5日）上的讲话，2004年中国农村有50%的人看不起病；中西部农民因看不起病而死在家中的比例高达60%-80%[9]。另据报道，我国目前的公费医疗制度的覆盖面只占人口总数的6%[10]。我们认为，当务之急是要在全国（首先是在农村）建立全民医疗和低收入保障制度，确保国民的医疗和生活保障；否则，我们的社会主义制度的优越性体现在哪里呢？！

△建立和完善新的“合作医疗制度”，缓解农民看病难的问题

目前，农村中严重缺医少药的现状已经引起了全国上下的普遍关注。一些地方已经开始建立新的农村合作医疗的试点工作。这是一件惠及数亿农民的非常有意义的大事。但是，从目前一些新合作医疗制度试点反映的情况看，在前进路上仍有很多困难。首先，医院（特别是乡村卫生院）的经费严重不足。我们以为，根据我国的社会性质，应该建立全民性的医疗保险制度，让包括农民都能享受较高水平的医疗保险。农村医院和卫生院的主要任务是，为农村居民提供医疗服务，特别是疫苗接种、传染病（如SARS、艾滋病等）的预防和治疗、常见病和急诊病例的治疗、普及农村卫生知识和指导卫生设施建设、禁毒和防毒等，以便提高农村医疗和环境卫生，及农村居民的健康水平。因而，公立医院（包括农村卫生院）必须彻底纠正医院商业化的错误倾向，坚持非盈利或成本经营的原则，经费应该由政府支付。

其次，为了改变以往计划经济体制下滋长起来的严重依赖政府的心理和公费医疗中出现的严重浪费现象，我们建议对全民医疗确定一个标准，保证农村居民能够得到必要的人道主义的医疗保证。凡是想要得到超出这一标准的人，可以收取较高的医疗费用，从而使不同收入水平的人各得其所。只有少数无依无靠的老人或没有劳动能力的人才能享受免费医疗的待遇。现在的问题是，农民对于新合作医疗不够信任，参保的热情不高。这既与以往合作医疗的不完善有关，更与当前试点中的做法有关，因此必须真正从农民利益出发，听取农民意见，设计和办好合作医疗。

再次，农村合作医疗应该坚持中西医结合、土洋结合的方针，要充分利用地方上切实有效的土医、土方，提高疗效，降低成本。

最后，在医生来源上，建议国家立法，鼓励医科院校的毕业生到农村工作，或在留城工作以前到农村医院工作一段时间（譬如两三年），提高他们在农村工作时期的生活待遇和回城后的出路。同时，农村医院也应该着重培养那些能在农村留下来的青年医务人员。

△逐步建立和完善农村低收入福利保障制度

同样道理，我国还应该建立全民的农村低收入保险制度，尽量减少农民，特别是孤寡老人和失去劳动能力的人的后顾之忧。随着经济和城市的发展，失地农民还将继续增多。目前，一些地方正在试验和推广以部分失地赔偿金为主要来源的失地农民的失业和最低生活保障制度。农村地区可以它为契机，逐步推广建立农村低收入保障体系。它的覆盖面可以包括孤寡老人和无劳动能力者的福利保险、失地农民的失业保险，以及农村居民最低生活保障制度等。作为一种农村社会福利制度，政府应该提供足够的经费，维持和发展这一制度的运作。同样，农村社保也可以向较高收入者收取一定的投保费用，以满足他们对于社会保险的需要。从长远考虑，农村地区的社保制度应该逐步与城市中的社保制度接轨，以便将来农民进城或者农民工回乡时可以相互衔接起来。农村社会保险制度的建立和完善将对农村地区的社会安定起到重要的作用。

□建立全民教育、医疗和社保体制的钱从何而来？

有人听到我们主张建立全民教育、医疗和社保体系后说：“国家有钱吗？钱从哪里来？”我们以为，要回答这个问题的关键是，作为一个社会主义国家是不是应该实行全民教育、医疗和社保制度？如果一个社会主义国家的多数人民享受不到应有的教育、医疗和最低生活保障，那么社会主义的优越性表现在哪里呢？如果对这些问题的回答肯定的，那么钱肯定是有的。首先，由于这个问题涉及我们这个社会的根本性质，因此政府就应该把它作为自己的首要任务来办。为保证这几笔开支，政府应该重新安排政府预算，必要时甚至可以削减其他次要项目的开支来加以保证。其次，政府的经费无非来自税收，我们可以调整税收来筹集更多的经费。如开征高额遗产税的同时，对慈善事业给予免税优惠，从而鼓励有产者设立各种基金资助教育、医疗及社保事业。第三，由于考虑到北欧式的高福利制度的弊病，我们不主张完全由政府投资建立教育、医疗和社保体系，而主张按家庭收入收取一定水平的累进社会保险税，对高收入者收取较高的投保费用，并对高校学生收取适当的费用等。第四，为确保社保基金的建立和正常运行，我们曾建议国家发行特种债券来充实国家的社保基金。这种债券应该用国有企业改制的所得来加以偿还[11]。最后，加强廉政建设，防止贪污腐败，保证基金全部用于教育、医疗和社保事业。

□建立农业保险制度，确保农业生产的稳定发展

迄今为止，无论是发达国家，还是发展中国家，农业基本上仍然是“靠天吃饭”，投入多，风险大。为了保护农民的生产积极性，防止农业萎缩，各国政府都对农业实行保护政策，其中之一就是为农业生产提供保险。农业保险的直接目的是，在农业遭受各种灾害以后，依靠农民自己在丰年的保险积累，提供适当的补助，以利于农民顺利渡过难关。此外，在农业保险之外，在灾害之年政府还通常向灾民提供灾害救济。然而，如果有了农业保险，政府补助负担可以大大减轻。由于近来自然环境的破坏，各种灾害的发生频率增高，农业保险的赔款越来越多，所以各国的农业保险作为一项政策性的保障工程，基本上是不盈利的，并且由具有政府行为的农业保险机构主持运作。与各国相反，我国长期只强调灾害救济，而忽视了农业保险。自1982年中国人民保险公司恢复业务以来，农业保险开始起步。但是由于受到商业保险管理体制的制约，农业保险业务发展困难重重。尤其是在1996年以后，随着中国人民保险公司财产保险和人寿保险分业，并全面转向商业化，致使本来不曾充分发展的农业保险事业出现萎缩。目前，除了极个别省、市和自治区以外，农业保险基本上空白。以致在1998年三大水系遭受特大洪涝灾害，保险公司赔款高达30亿元的情况下，农民只得到了其中的三百分之一（约1000万元）。由此可见，要想稳定农业生产必须加快发展农业保险事业。

我国要建立和完善农业保险体制，首先还必须转变观念。长期以来，我国强调救灾而忽视农业保险的最大弊病是，培养了农民对政府的依赖心理，认为农业受灾以后反正有政府的救济，无需自己想办法克服困难。在建立市场经济体制的今天，要想改变农民的这种依赖性，最好的办法是建立和完善农业保险制度。因为农业保险提倡“取之于农，用之于农，以农养农，以丰补歉”原则，从而可以培养和增强他们的互助和自救信心。此外，在我国真正建立和完善农业保险体制还需要做大量的、艰苦的宣传工作，不仅要说服有关领导部门，而且还要让广大的农民群众懂得农业保险对他们的重要意义，并乐意去投保。我们以为，建立法制化的农业保险制度是一项事关保护农业，维护农民利益和农业可持续发展的大事。建议由有关部门共同研究，制定我国农业保险的改革和操作方案[12]。

□放宽户籍制度，给农民以自由居住和择业的权利

各国的经验证明，随着经济和城市的发展，工业和城市需要从农村地区吸引越来越多的农村劳动力，农村人口逐步向城市转移，从而为扩大农业经营规模创造条件。但是长期以来，我国却利用严格的户籍制度，竭力阻止农民进城和城市化的进程。即使面对着改革开放以后出现的“民工潮”等现象，人们仍然指望用所谓的“离乡不离土”、“进厂不进城”，以及发展“小城镇”等来阻止城市化的发展。但是所有这些都不能阻挡历史潮流的前进。这是因为，农村人口离开农村，让土地集中起来实现农业现代化，是中国农业，以至国家经济发展的必要条件。现在，越来越多的人在发展大城市（“城市群”或“城市带”）吸纳农村人口，加速城市化进程问题上达成共识。如果按各国以城市人口达到80%以上作为现代化标准，到我国人口最高峰（16亿）时，城市人口应达到13亿！为了将全国80%以上的人口尽快集中到城市，不仅应该从政策上放宽户籍制度，而且在加速城市建设方面也应该有全新的思路。

过去二十多年的经验证明，仅仅允许农民进城打工并不能让农民离开农村，实现农业规模的扩大，而必须给进城的农民以“国民待遇”，使他们尽快成为“城市居民”。因此，“进城的农民”或“农民工”的称谓都应该是暂时的。在放宽户籍制度以后，进城的农民也就成了城市的建设者。因此，他们应当和其他市民享有同等的权利，而不应再受到歧视。为此，城市要作更多的工作。首先，要实事求是地向广大干部、企业领导和市民说明农民是城市的投资者和建设者的历史，纠正那种认为只有市民才是城市主人的错误观点，教育他们要尊重“农民工”和他们的劳动，而不应以任何形式歧视他们。其次，要让进城农民在工作、居住、就业和创业、工资、子女上学等方面享受与城市居民同等的权利。再次，城市要为“农民工”及其家属提供良好的文化和技术知识学习和进修的条件，尽快使他们能够掌握在城市中立脚和发展的本领。最后，城市要努力创造一种对“农民工”具有亲和力的环境，热情帮助他们解决困难，使他们能够逐步产生对城市的亲近感和主人翁感，从而鼓励他们在城市的建设中发挥更大的作用。近年来，许多城市对“农民工”的态度有较大的改进，但是在全国很不平衡，要努力使其成为一种遍及全国的良好风气。

但是有人担心，户籍制度放松以后，会有大量农民流入城市而出现城市无法控制的无序局面。我们以为，这种疑虑是多余的。首先，经过近二十年的“打工”经验，农民已经懂得城市并非像当初人们想象的那样是一块“黄金宝地”，要在那里生活和发展并非易事。其次，经验也告诉农民，真正要在城市中得到发展，急需提高自己的文化和技术水平，从而促使一部分青年农民学习上进和钻研技术的劲头，减少了农民盲目进城的冲动。再次，特别是近十几年来，“农民工”的工资几乎没有任何增长，而且拖欠工资的现象时有发生。特别是随着一些地区农业发展和收入增长，使许多农民宁愿在当地从事农业生产。近年来，广东深圳等一些以往吸收大批“农民工”的地方相继出现的“民工荒”就是一个例证。最后，所有这些变化都使农民更加理性地对待进城问题。这种情况有利于政府在强化对农村居民的教育和培训的基础上，有计划地实施城市化发展的规划。

□改革农村金融体制，向农民提供小额贷款

发展农村经济是需要一定资金的。但是由于我国农民很穷，因此亟需金融机构为农民提供一定的贷款。在建国初期，我国农村建有“农村信用合作社”。但是后来几经变革，最后完全改变了信用社的性质。目前，虽然也对信用社进行了“改制”，但是这种改制并未使“信用社”离真正的“信用合作社”更近些。目前，农民发展生产因得不到正常的贷款而不得不求助于农村高利贷，农民苦不堪言。不仅如此，近年来国家邮局也以“邮政储蓄”的形式深入农村，在农村地区吸收存款，然后把资金投向城市房地产等产业，从而把农村仅有的一点资金吸走，使农村资金越来越缺乏。

其实，农民发展经济需要的资金是有限的，他们迫切需要的是“小额贷款”。我们应该及时改变那种一方面要求农民发展生产，而另一方面却又不在资金上向农民提供援助的态度，切切实实地为农业发展作一些事实。为此，我们建议，（1）纠正银行对农民“惜贷”的错误态度，鼓励银行向农民提供小额农业贷款；（2）邮局如果要在农村开办“邮政储蓄”业务，它必须把资金留在农村发展经济，而不能把资金调出农村，用于农业以外的投资；（3）应该允许农民自己组织“信用合作社”，在社员中发展小额资金互助；（4）以法律手段，严厉制止农村高利贷的存在和发展。从而在资金方面，为农业发展提供良好的环境。

□改革税费制度，减轻农民负担

在“三农”问题中，最突出的是农民负担问题。人们发现，在农民收入水平越低的地方，农民每年要交纳的税费负担越重。税费负担将农民压得喘不过气来。于是政府从新世纪伊始，就在安徽省展开了“税费改革”试点。后来，随着试点的逐步推开，税费改革成为农村改革中的一个“亮点”。但是，人们对于早期“税费改革”的实际效果是有争议的。这不仅是因为“税费改革”过程中取消“教育经费附加”后，农村学校处于因经费紧张而难以维持的局面，因取消各种以工代赈农村公共设施和工程无人管理的局面，基层政府因没有收入而处于瘫痪状态的局面，而且即使在试点中大幅度减轻了农民负担（有的地方减轻负担多达一半以上），但是试点结束后，各种负担往往故态复萌，依旧如故。我们这样说，并不意味着我们反对农村税费改革。恰恰相反，面对收入低微的农民在缴纳了各种税费后所剩无几（或入不敷出）的局面，我们竭力主张减轻农民负担。但是我们认为，农民负担沉重的主要原因是，政府不能适应市场经济体制的需要，管事太多，工作人员严重冗员。要想减轻农民负担，首先应该从改革政府职能和裁减政府工作人员入手，否则效果不会好。

我们高度评价，近年来政府对农民的减负增收所做的很多有益工作。首先，温家宝总理在2004年3月《政府工作报告》中宣布的5年内完全取消征收农业税和特产税（除烟草外）的决定，在我国税制改革史上无疑是一大进步。对农民来说，这一决定取消了加在他们身上最不公平的税赋。农业税停征为农民与其他公民一样按照收入多少缴纳收入所得税创造了条件。这个决定公布以后，各省、市和自治区积极响应，纷纷提前免征农业税。现在看来，计划5年完成的任务在3年内即可完成。重要的是，免征农业税以后，中央应增加地区政府的转移支付，争取维持并加速区域经济的平衡发展。

与此同时，政府还决定增加对种粮农户的直接补贴，以鼓励和稳定农民的种粮积极性。从2004年开始，由于一方面政府通过税费改革减少了农民的支出，另一方面又增加了对粮农的直接补贴，使农民的日子好过了一些。但是，形势并不乐观。因为在农民减负和增收的同时，农用生产资料的价格却扶摇直上，以致在很大程度上把政府给予农民的好处化为乌有。可见，在农民减负和增收的路上仍然困难重重。看来，完全依靠政府的行政手段让农民富裕起来是困难的。而且，诸如种粮补贴这样的政府补贴并不符合WTO的有关规定。因此，建议政府应该更多地利用WTO有关“绿箱政策”和“黄箱政策”规定[13]，从科学研究、教育和推广、农业基础设施等补贴和资助，增强农业的生产能力建设，特别是强化农民的文化与技术教育，提高农民根据市场需要及时调整产业结构的能力，利用科学技术提高农业生产能力，以优质安全的产品占领国内外市场，只有这样才能使农民立于不败之地。

□化解城乡二元结构呼吁政府转变职能

政府管事过多是计划经济体制给我们留下的遗产。改革开放以后，我们虽说实行了市场经济体制，但在实践上我们还来不及放弃计划经济那套做法，却又增加了市场经济体制下应该做的很多工作，因此政府操办的事情不仅没减，反而增加了。尽管政府减员和“瘦身”计划接二连三地出笼，但是政府大楼却仍然一栋接着一栋地拔地而起；政府部门设立的委员会、办公室等机构日见增多，各级公务员人数扶摇直上。“上面千条线，下面一根针”，上面增加机构，下面总得有人干事。建国初期，一个县政府的工作人员也不多，但是现在一个乡政府就有“六大班子”和“七所八站”等常设机构，此外还有许多应付临时任务的非常设机构和临时编制。据2001年资料，全国平均计算每个乡政府供养的人员达300多人[14]。据有人估计，目前是中国历史上“吃皇粮”的人数最多的时期[15]。

实际上，“农民负担”的根本原因，就在于乡和村的公职人员过多。在政府管事太多和严重冗员的情况下，“农民负担”问题不可能彻底解决。因此，在解决城乡二元结构的时候，更显得政府部门转变职能、精简政府机构的重要了。我国目前正处于经济体制转型的时期，这一转型集中体现在政府职能转变方面，即政府职能由管理型职能向服务型职能转变。具体地说，政府应该逐渐从具体经济事务的控制和管理中淡出，让拥有自主生产和管理权的企业实行自主经营，实行企业自我负责制。这种转型的结果必然可以大量减少政府公职人员，实现政府机构的“瘦身”计划。只有这样才能真正减轻农民的负担。因此，我们呼吁在化解城乡二元结构的过程中，要切实转变政府职能。

（三）提高农民的组织程度，确保农民自身的权利和义务

一般说来，所谓“政策”实际上是各社会阶层（利益集团）实力较量和相互妥协的结果。由于一项政策的制定和执行，为各阶层的人带来的好处是不会均等的，因此各阶层的人都要努力争取得到更多的好处。同其他阶层一样，农民也必然要努力争取政府制定出比较有利于自己的政策。作为一个社会主义国家，我国为什么会长期无视占人口总数八成以上的农民的利益，逐步形成了至今难以化解的城乡二元结构和“三农”问题呢？为什么近年来政府制定的化解二元结构和“三农”问题的许多政策的效果并不那么理想呢？我们以为，主要是因为农民缺乏组织，他们不能参与政策制定和执行的过程，没有讨价还价的能力和可能，无力争取和保护自身权益和利益的结果。

□农民只有组织起来才能捍卫自身的利益[16]

有人对上述说法不服，他们反驳说：“人民政府代表人民，当然也代表农民的利益。”如果我们换一个目前流行的说法，或许就不那么刺耳了。目前，人们都承认“农民是弱势群体”。但是什么是“弱势群体”呢？有人说：“弱势群体就是没钱没权的群体。”我们以为，所谓“弱势群体”，首先是没权，即他们在政策制定过程中没有发言权，或者说没有讨价还价的能力。他们对政府决策没有任何的影响能力。其次才是没钱，即在经济上也没有地位，过着比一般人更艰难的生活。因此要改变他们的弱势地位，首先就要让他们联合起来，利用集体的力量来增加他们在决策中的发言权和讨价还价的能力。

实际上，我们的说法并不过分。半个世纪以来，政府从国家经济发展的角度出发，利用税收和“剪刀差”等方法使农民损失了无数钱财，而为国家的经济建设积累了大批资金。如果说在国家经济的发展过程中，从农业积累资金是难以避免的话，那么在经济发展到一定程度以后，政府应该回过头来扶植农业。但是长期以来，政府迟迟未能利用国家的资金来补偿农业，加快农业的发展。政府的很多政策一直保持着对农民和城市居民的不公平做法。例如，上面曾经提到过的城市的义务教育和公共设施建设都是由政府出资的，市民无需为这些掏腰包，但是农村的“义务教育”和基础设施（如修路、架桥）却都要由农民自己出钱建设。工人和干部都可以享受国家举办的公费医疗和劳动保险，但是农民却享受不到同样待遇。又如，我国的现有大城市在很大程度上是由农民集资建设和发展起来的，但是农民却不能进入城市居住和就业，农民进城处处受到人们的歧视和排挤，等等。

这些都说明，我国在制定政策的过程中，未能充分考虑农民公平权益。即使某些政策对农民有利，也未必能保证这些政策得到顺利实施。一旦发生这样的事情，农民也无法按照法律的规定来保卫自己的权益不受损失。可见，无论在政策制定，还是在政策的执行过程中，都需要农民组织起来，会同为维护农民利益的各界人士（包括政府官员）一起争取和捍卫农民的利益。

其实，在中国共产党领导下组织起来为自身利益和全民族利益奋斗，一向是我国农民的光荣革命传统。我国农民在长期的革命历程中清楚地懂得，农民只有组织起来才能争取和保卫自身的利益。在当初的革命战争时期是如此，在当前也应该是如此。这样说，我们无意埋怨党和政府有意无视农民利益。实际上，随着建设任务的全面铺开，党和政府关注的问题不得不由农民问题转到工业化和整个经济的发展上来，需要关注的方面越来越多，难免顾此失彼。但是，如果在这种时候农民能够集体发出呼声，要求党和政府更多地关注一些有关农民、农业和农村的重大问题，就有可能及时纠正政策上的偏差。因此，农民组织起来有助于政府改进工作，完全是一件好事，而处于涣散状态的农民问题对政府及其工作不利。

□农民组织起来就会反对政府吗？

可是，有人反对，说“农民联合起来闹事可不得了”。此话缺乏根据。首先，农民组织起来是《中华人民共和国宪法》赋予的权利，不容剥夺。我们不能因噎废食，因为担心农民联合起来“会闹事”而不准他们组织起来。事情应当反过来，组织起来以后如有违法行为，可以对有关人员依法治罪。

其次，有什么根据说农民组织起来就会闹事呢？在历史上，中国共产党领导的中国革命是在得到了有组织农民的巨大帮助下取得的。这是因为当时农民清楚地看到，农民的利益与全国的解放事业紧密联系在一起。现今，党和国家的政策不也正是要让农业更快地发展，让农民更快地富裕起来吗？可见，农民的利益仍然与党和国家的方针相一致的。有什么理由怀疑农民组织起来以后会闹事呢？反过来说，没有组织的农民就不会“闹事”了吗？其实，有组织的农民可能“闹事”，没有组织的农民更容易“闹事”。农民没有组织，由于力量不对称，更容易由矛盾发展到“闹事”，而且事发后更难以应付。农民有了组织，就有了农民与政府对话的渠道，许多矛盾可以通过对话得到解决，因而不那么容易“闹事”，即使出了问题也比较容易得到解决。因此，农民组织起来与农民“闹事”没有必然的联系。

从国外的经验看，农业发达国家的农民都有自己的组织。例如，美国有美国农场局联盟、全国农场主联盟、全国格兰其、全国农场主组织和美国农业运动等五大农场主组织，其中前三个已有百年以上的历史，最大的美国农场局联盟的成员仍在200万以上。他们的主要任务之一是从事“院外运动”，向议员们游说，争取议员们在立法过程中保护农民的利益。此外，美国的合作社虽是经济组织，但是一些巨型的合作社组织在华盛顿也都设有办事处，雇有著名的律师进行院外活动。美国农场主虽有较高的组织程度，但未见他们经常闹事。可见，组织起来的农民未必会“闹事”。关键在于，政府始终要注意妥善处理好涉及农民利益的各种矛盾。

在我国，农民组织起来，不仅可以保卫自己的利益，而且还可以帮助党和政府有效地反腐倡廉，把国家建设得更快、更好。事实证明，目前农村中发生的群体性事件，都是由于一些贪赃枉法的干部鱼肉乡民引起的。在这种情况下，农民“闹事”恰恰表明，农民已经开始觉醒。因而这未必不是一件好事。事实表明，近来“闹事”农民的矛头所向始终是破坏国家政策的少数干部。这些干部才是导致农民“闹事”的真正罪魁祸首。事实上，这些败类之所以能在一些地方够横行霸道，就是因为缺乏包括农民在内的人民群众的广泛、有效的监督。农民组织起来，就可以有效地制止贪污腐败，有利于政府的廉政建设。

□提高农民组织程度从村民自治组织和合作社开始

二十多年来的经济改革取得了巨大成就，但是经济改革必须配之以相应的政治体制改革，否则经济改革不可能继续深入下去。如上所述，目前农村经济体制改革已经到了这一步，不在政治上给农民以应有的权力，包括目的在于化解城乡二元结构问题在内的农村经济改革已经到了难以为继的程度。提高农民的组织程度，是当前农村改革的重要步骤，是解决“三农”问题的当务之急，刻不容缓。

其实，我们不用把组织农民看得那么可怕。事实上，我们早在文化革命后就开始酝酿建立基层民主问题，到上世纪末正式通过和实施的《村民委员会组织法》和《村民委员会选举法》的目的，就是要从农村基层开始建立民主政治。尽管村民委员会及其选举所体现出来的民主是一种最基层的民主政治，但是这却是一种最基本的，因而也是最广泛的民主。经历了几千年封建统治的中国缺乏民主传统，人民也没有那种强烈的民主意识，因此从村民委员会的选举和组织开始培养农民的民主意识不失为是一个好的开端。现在的问题是，村民委员会的选举和组织面临着许多困难。在许多地方，特别是在不发达地区，村民委员会的选举被视为儿戏，组织起来的村民委员会也经常被一些宗族势力所控制。因此，务必下大力气依法把这项工作做好。如果能在全国范围内建立起真实反映农民意见和要求的村民委员会，将对中国民主政治建设起十分重要的作用。举一个例子就可以说明它的重要意义。如果能够真正做到村务公开、民主决策，至少可以有效地煞住土地开发中的贪污腐败歪风，从而大大减少由此而引起的社会不安定因素。此外，合作社虽是一种农民的经济组织，但是它们同样可以在发展经济的过程中，表达和反映广大社员和农村居民的各种意见和要求。

另一方面，党和政府也应该坚持联系群众的一贯传统，广开言路，主动地深入群众，听取包括农民在内的群众的意见和建议。坦率地说，由于地位的变化，党政干部的工作作风不如以前，特别是一些干部对上访群众竭尽阻扰、打压之能事，欲置上访群众于死地而后快的态度引起民众的反感。尽管政府对《信访条例》进行了修改，但其效果仍不如人意。其实，“上访”是群众在地方上“告状无门”、无处申冤情况下的最后一招，是民众对上级政府信任的表现，上级政府部门理应表示热情欢迎，努力帮助他们解决问题。这也是一个执政态度和执政能力的问题。这个问题的解决对于农村地区的安定团结具有特别重要的意义。

应该看到，民主是各国人民追求的共同目标。但是，中国的民主政治建设不可能一蹴而就，而要有一个从小到大、由低到高的发展过程，需要经过一个较长的时期。就目前而言，重要的是要在农民和各级政府部门之间建立起某种联络渠道，使农民的意见和要求能够顺利地反映上去，而政府部门又能够在决策时认真地考虑农民的利益。这才是最最重要的事情。