第七章 加速农村人口向城市转移，扩大农业经营规模

一、提高农业效率的关键：扩大经营规模

□农业经营规模与效益的关系

表示一个国家农业的生产效率有很多指标：如劳动生产率、土地生产率、资本生产率，甚至还有能源生产率、水资源生产率，等等。其中，反映经营规模与效益关系的是土地生产率。土地生产率（或称“土地产出率”）通常有两种表示方法：一是以实物量表示的单位面积上的产出，即我们常说的“单产”或“亩产”；二是以货币量表示的单位面积上的产出。由于以实物量表示的产出有较强的直观性和可比性，因此各国都发表有这类统计。以货币量表示的产出则是通过产品价格反映出来的，而价格的变动性又很大，因此这种单位面积的产值，不仅国与国之间不能比，而且即使在一国内的不同时期也不可比；如果要对比，必须利用价格指数和汇率进行重新折算，十分繁琐。因此很多国家通常不公布这类统计。然而，如同读者所看到的，在本书前两章中，我们同时介绍了上述两种土地生产率的表示方法。目的是想说明，在我们这样人均耕地少，农业经营规模更小的国家中，农民通过生产高价值产品（high-valued product）一样可以取得较高的收入，从而鼓励农民依靠调整产业结构来做好致富的文章。

但是，农业生产是必须有一定土地规模的，而且随着科学技术的发展，农业经营规模还应该逐步扩大；否则，像我国这样人均不足0.1公顷土地的规模，即使单位面积上的生产德产品再多，农民也是无法真正富裕起来的。因此本章的主要任务是，阐述我们关于加快城市化的速度，以便尽快吸收农村人口进入城市，使农村土地向“种田能手”集中，从而逐步实现农业的规模经济。尽管大规模农村人口转移是化解“三农”问题过程中最困难的事情，但这是农民致富的必由之路，因此本书不得不将它作为一个重要问题加以研究。

△关于规模经济理论

在本书第一章中，曾经用理论术语表述过“规模经济”的含义。但是，规模经济还有其他的表达方式。通俗一些讲，“规模经济”可以表述如下：

规模经济是反映生产规模和产量扩大导致单位生产成本大幅度下降的理论。在技术条件不变的情况下，长期来看，企业投入的生产要素都是可变的。如果各种生产要素投入增加，即是生产规模扩大，企业可以发挥更大的优势，并大幅度降低单位生产成本。如，生产规模扩大后，劳动分工和协作的优势可以得到发挥；劳动者可以获得更多的专门知识和技能，提高专业化程度，从而有助于产量的提高；企业规模的扩大也可以提高企业的设备利用率；企业更大规模的采购活动会降低企业的采购成本；企业产品种类的增多，有助于原材料的综合利用；企业生产发展也降低了分摊在单位产品上的运输、储存、保管和广告费用，等等。所有这些都可以降低单位产品的生产成本，从而提高企业的经济效益。因此，规模经济表现为规模收益的递增，即生产规模扩大后收益增加的幅度大于规模扩大的程度[1]。

但是，这绝不等于说企业规模越大效益越好。事实上，如果企业规模扩大超过企业技术装备所能发挥的最大能力，即企业规模超过最佳规模以后，就会使企业生产遇到困难，从而增加单位产品的生产成本，最终降低企业的效益。这种现象在经济学上被称为“规模不经济”。如果企业要想进一步提高效益，必须继续提高企业的技术装备。只有在进一步提高企业技术装备的基础上，企业才有可能在更高的层次上实现新的规模经济。

规模经济理论同样适用于农业生产。在发达国家中，在农场拥有较高技术装备的条件下，随着农场规模的扩大，经济效益可以达到更高的水平，而且收益随着规模扩大而提高，直至企业的最佳规模。但是在我国，由于农业规模太小，农民不可能配备更高的技术装备，因而农业的生产效益很低。因此，我国农户想要实现更高的生产效益，必须扩大农业经营规模；否则，农业发展、农民增收和农村繁荣都是不可能的。

△我国农业经营规模亟待扩大

以上关于规模经济的论述说明一个道理，即只有在扩大经营规模和发展生产的情况下，才能降低单位产品的生产成本，农民才能依靠提高农业生产效益而真正富裕起来。因此，在我国现有条件下，只有扩大经营规模才能更快地增加产量，降低生产成本，从而提高农民的收益。但是，目前阻碍我国农业经营规模扩大的因素很多。其中，最主要的是农村人口过多，只要那么多的农村人口都要依靠土地来生存，中国的农业就永远不会有出头的日子。换句话说，中国农业的最后出路必须让绝大多数农村人口离开土地，从农村中转移出来，把土地集中到少数农民手里，才能扩大农业经营规模，实现规模经济。因此，我国面临的问题是，如何让这么多的农村人口尽快从农村转移出去？在这个问题上国内学术界意见不一。我们在这里，仅仅提出一些设想，仅供参考。

□农村劳动力转移的一般规律

一个国家的人口最先都是散居在农村地区的。但是，各国的发展史告诉我们，人口居住地不是固定不变的，他们会随着经济的发展和劳动力的职业变动而转移、流动。归结起来，各国人口转移都是有一定规律的。

△在农业内部由种植业向畜牧业转移

农村劳动力最先相对集中于种植业。但是，由于种植业的季节性较强，并且在很多国家里一年只种一季，因此从事种植业的劳动力在一年中的工作时间十分有限。在很多情况下，农民往往利用闲暇时间，以部分种植业产品来喂养猪、牛、羊和家禽等，从而使劳动力逐步向畜牧业转移。这是因为畜牧业生产的季节差别小，它需要的劳动力比种植业多。可见，农村劳动力转移，首先是在农业内部进行了行业之间的调整。这是农村人口转移的第一步。

△随着经济和城市的发展，农村人口向城市大规模转移

随着工业和城市的发展，农村人口越来越多地转移到城市，成为城市各部门的职工和城市居民。由于城市通常是在经济资源、自然条件（特别是交通条件）较好的、工厂企业的集结地发展起来的，因此工厂的职工和城市的居民，首先都是从周围的农村地区汇集起来的。国内人口的这次迁徙，无论从迁徙延续的时间、迁徙的规模，还是从迁徙的距离来看，都是农业内部劳动力转移所不能比拟的。在许多国家内，当现代化完成的时候，城市几乎集中了全国人口的大部分，以至于在国际上人们把80%以上的人口集中在城市（“人口城市化率”）作为现代化的一个重要标志。在有的国家里，几个大城市（或城市群）几乎集中了全国人口的绝大部分。目前，几乎所有的发达国家的农村人口都已降至7%-8%以下。

△随着城市的过度发展，部分城市人口会向农村回流

但是，随着城市人口的过度集中，为城市发展带来了严重的问题，如交通拥挤，空气和噪音污染，社会治安越来越差，城市越来越变得不适宜于人类居住，等等。因此，随着汽车的高度发展和高速公路的普及，有越来越多的居民因向往农村地区的广阔天地、新鲜的空气、安静的环境而纷纷离开城市，回到附近的农村地区。出现了一股城市人口向农村地区的回流。不过，进入这次人口回流的城市居民多数属于“中产阶级”以上、比较富裕的阶层，而广大的贫民阶层不得不仍然坚持在城市地区，继续承受着“城市病”的折磨。

在发达国家中，这种人口转移过程都是随着经济发展而逐步进行的，因而这一发展过程显得比较自然、比较平稳。然而在我国，由于半个世纪以来，政府采取了严格限制农村人口向城市转移的政策，致使大部分人口长期滞留在农村地区。正是这一政策严重限制了农村经济的发展，造成了当前严重的“三农”问题。如今，想要化解“三农”问题，发展农村经济，必须让大批农村人口从农村中转移出来。这就成了今后几个世代中国农村政策的最大难点。但是正如上面反复提到的，没有农村人口的转移，农业发展无望，农民致富无门。因此，农村人口转移这块骨头再硬，最终是一定要啃下来的。问题是如何才能尽快地把它啃下来。

二、加快城市化进程，吸纳大量农村人口

关于中国要不要走城市化的道路，以及如何走城市化道路的问题，国内一直存在着严重的分歧。直至几年以前，舆论的主流观点虽然不再坚持要把大部分人“捆绑”在土地上，但仍停留在发展“城镇化”的认识上。这种观点认为，中国人太多，根本不可能都集中到大城市中去。这一观点曾经得到很多人的青睐，就连我们中的不少人也宣传过这一观点。但是仔细想来，在人口众多的我国，无论是农村还是城市人口都已严重过剩，不仅第一产业人满为患，亟待向外转移，就是第二产业也无法提供大量就业机会，因此我国将来唯一能提供就业机会的只有第三产业。但是，第三产业只有在达到一定规模的大中城市中才能得到充分发展，因此只有大中城市才能为从农村转移出来的劳动力提供更多的就业机会。现在，尽管对大规模转移农村人口问题仍有分歧，但是主张发展大中城市的人有明显增多的趋势。

□有多少农村人口必须从农村转移出来？

这里，首先有必要明确一下我们关于城市和农村的概念。我们所谓的“城市”是指县城以上的大中小型城市；而把建制镇（含）以下的农村统称为“农村地区”。

如上所述，国际上有人将人口的城市化率达到80%以上作为国家实现现代化的一个标准。如果我们按这个标准计算，到我国人口最高峰（16亿）时，城市人口应该达到13亿（占全国人口总数的81%），而农村人口只能在3亿（占人口总数的19%）以下。根据我国统计局的资料，2002年，我国的城镇人口已有4.94亿人，城市化率已经达到37.9%。但其中包括很多人虽然住在城市里，但并没有城市户口。根据建设部《2002年城市建设统计公报》的数字，2002年末全国660个城市人口总数为3.534亿人。按这个数字计算，全国的人口城市化率为27.1%。但是我们以为，把乡镇算作城市过于夸大了城市的概念，而仅仅把660个各级“市”算作城市则又将城市限制得过小。考虑到我国人口太多，很难都把人口集中在大中城市，因此我们把“城市”的概念定在“全国县城以上的城市”，这样可能减轻一些人口转移的压力。如果将来县城这样的小城市的平均规模达到20万人，全国2000多个县城就可以容纳大约5亿人口。此外，50万人以上的大中城市还必须吸纳大约8亿人。即使如此，对我国来说，要转移那么多的农村人口进入城市仍然是一个极其沉重的负担！

面对如此规模的人口大迁徙，绝大多数人都会怀疑：农村人口是不是一定要转移到城市呢？是不是都能进入大中城市？说实话，我们也曾经长期犹豫过，是不是还有别的道路。最终我们认定这似乎是惟一的道路。因为：（1）农民要脱贫致富，农业必须发展，经营规模一定要扩大，否则土地生产率再高也无法使如此众多的农民真正富裕起来；（2）如果不让大多数农民进城，而让他们“离土不离乡”，都搬进“小城镇”，然而哪里能有那么多的就业机会使所有的人都有足够的收入而过上“体面的生活”吗？思考再三，我们认为，除非认可让绝大多数农民继续在农村中忍受着贫穷生活的煎熬；否则，惟一的办法就是让他们进入城市，特别是大中城市的第三产业。因此，建设大中城市是我国化解“三农”问题的惟一出路。

既然如此，我们必须设法在一个尽可能短的时间内完成这个任务。为此，除了下决心转变观念，顺应形势，加快城市化发展进程以外，还必须有一条城市发展的新思路，使未来的城市不仅能吸纳所有从农村转移出来的人口，而且也能使城市发展走上一条新路，从而实现我国未来城乡之间的协调发展。

□未来的城市发展走什么道路？

我国现有的城市绝大多数都是经过几百、上千年的演变而成的，只有极少数城市是在近几十年内新建的。可见，一个城市的建设很难在很短的时间内建成，更何况要在较短的时间内建成能容纳8亿人口的上千个大中城市！因此，我国的城市建设必须要走一条全新的路子。

△未来城市的发展趋势

试想一下，我国要在几个世代人的时间内有8亿农村人口转向城市，那就意味着新建的大中城市要比我国现有城市总数增加1倍以上。如果按照人们现有的城市和农村的模式，能否把这么多的大中城市安排进中国版图，恐怕都是有疑问的。因此研究一下目前世界发达国家大中城市的发展趋势，或许对我们会有所启发。

发达国家最先的城市也与我国当前的城市差不多，都是有市中心、郊区，城市与城市之间都有广阔的农业区域。城市与城市之间都是用公路和铁路联系起来的。但是随着汽车和高速公路的发展，一部分工厂企业、商业网点，以及居民住宅逐步移到郊外或公路两旁，不仅使城市不断向外扩展，而且使原有的几个城市逐渐连片，成为城市群，或者沿着公路发展成很多城市，从而成为城市带。例如，美国东海岸的纽约-费城地区、新英格兰的波士顿周围地区、中部的芝加哥周围地区和西部的旧金山-硅谷地区和洛杉矶地区，以及日本的东京-横滨地区等都分别由几个或十几个城市组成。在那里，大城市一个挨着一个，没有郊区，也没有农村，完全是由大城市组成的群体。那里分别居住着几百、上千万以上的人口。很显然，由大城市结集成的城市群或城市带是世界各国城市发展的趋向。

城市大了以后，交通拥挤是困扰市民的最大问题。发达国家解决大城市交通问题的通用办法是，每个城市都有几条高速路从不同方向穿过市中心，并配之以市区的大、中、小马路合理的设计和车辆分流，从而大大增强了城市道路的通行能力。

其实，我国近些年来长江三角洲、珠江三角洲和黄渤海地区的一些城市发展也初步体现出类似的城市发展趋势。未来，这三个地区肯定会成为我国人口和城市的主要集聚地。但是，仅仅依靠这三个地区远不能满足我国人口转移需要。我国未来的城市群（带）将在沿海、沿湖、沿江、沿河，以及沿着主要交通要道拔地而起。我们以为，只有这种城市发展模式才有可能吸纳数以亿计的农村人口进入城市。

△城市建设是走旧城扩建还是新建的道路？

从上述我们对国内大城市群（带）发展趋势的估计看，在关于城市扩建还是新建的争论中，我们更倾向于新建大中城市。经验证明，旧城改造和扩建会遇到很多难以处理的问题，如城区改造涉及居民搬迁，道路、地下管线等基础设施的改造，会涉及很多人的利益。特别是一些历史名城更会涉及文物保护等难题，其中众多矛盾很难妥善解决。有的历史名城在改造过程中失去了它原有的古色古香的风貌，造成了难以估量的损失。从近些年来大城市改造的实际情况看，成功地例子寥寥无几。它们的通病是，从市中心向外“摊大饼”式一圈一圈地向外扩张，城市大了，城市特色没了，交通更堵了，管理更乱了，越来越多的城市变得不适宜于人类居住了。有的地方也搞起了“卫星城”，几十座摩天大楼拔地而起，鳞次栉比，几十万人拥挤在一起，道路显得越来越窄，住在里面的人们，进不去，出不来，公共设施建设严重滞后，居民怨声载道。因此，近年来在大中城市发展中，旧城改造还是另建新城之争呈现激化之势。

如果采取另建新城市的方针，不仅可以避开许多类似的争论，而且从农民处征地也要简单得多，也没有旧城区的改造和保护问题，因此建设起来也会比较顺利一些。半个多世纪以来，我们也有一些这方面的经验。例如，新疆建设兵团在过去半个世纪内，成功地建设了以石河子市为代表的几个新兴城市。其中，最大的石河子市现在已经是一个拥有50多万人口的中等城市。所有这些城市都是凭着建设者的双手，在寸草不长的卵石滩上建设起来的。它们的成功说明了一个道理：城市是可以在一个较短的时间内建设起来的。广东深圳的崛起又是另一个例子。如果说石河子市是以军事化组织形式创造出来的，深圳则是在市场经济条件下，以吸引全国的资金和人才的方式快速建设起来的。在经过20多年的努力，今天已经成为一个拥有千万人以上的超大城市了。可见，依靠市场经济手段建设城市要比采用军事手段快得多。当然，深圳的不足之处在于，由于它没有开放户籍制度，因此在它总人口中，所谓的“户籍人口”只有160多万，而非户籍人口却比户籍人口多5倍以上。这种情况使得很大一部分人对深圳缺乏一种归属感，因而不利城市的发展[2]。这两个例子的成功为我国今后的大城市建设提供了有益的经验。

△如何建设新型城市？

如果我们未来采取新建城市的话，问题要比旧城扩建简单一些。在新城市建设过程中，首先需要解决的几个问题包括：城市领导班子的挑选和组成、城市位置的选择、城市规划的制定、土地的征用、建设者的招募，以及资金的来源，等等。

城市领导班子的挑选是新城市建设成败的关键。无论是石河子还是深圳的经验都表明，新城市的建设都是非常艰苦的过程。城市的领导者不仅应该是勇于克服传统观念的勇士，而且应该是带领新城建设班子的坚定的指挥员；他们应该出于百分之百的公心，来不得半点私心；不仅需要他们把每一分钱都要花在建设上，而且还要花在刀刃上，从而发挥每一分钱的最大作用；他们不仅是克己奉公的模范，而且还应该是带领整个政府部门成为勤政廉洁班子的领头人；他们应该善于听取各种不同意见，为新城建设闯出一条新路子来；他们要公正、透明地解决建设过程中涉及公众利益的事件，特别是要采取有效手段制止建设过程中有人利用职权营私舞弊和贪污盗窃行为，等等。只有这样的班子才能保证新城建设的顺利进行。

全国城市建设要有一个权威的设计和规划，因此需要成立一个国家级的权威机构。这个机构必须全盘考虑全国城市的总体布局和规划。它有权任命各个城市建设的领导班子，它的下面应该有一个由最权威的规划专家组成的城市规划审核小组。所有的城市规划只有经过它的批准才能正式动工建设。每一个新建城市必须是全国总体规划中的一个。

在进行城市规划中涉及土地资源利用问题时，应该坚持以下三个原则：第一，尽量占用非耕地或生产率低下的土地，减少占用良田；第二，要合理、有效地利用土地面积，住房要有一定高度，严格控制占地过多的豪华住宅；第三，也要考虑住宅的宜居程度，楼房不能过高，要让居民有一定的活动余地，在一定范围内不能集聚过多的居民，以免造成居民衣、食、住、行的困难。经验告诉我们，在城市建设过程中，土地是最容易产生腐败，引起纠纷，甚至导致社会动乱的领域，各级领导务必慎之又慎。

在选定城市位置并通过国家批准以后，城市应该组建一个由城市规划专家为主体的各方面人员组成的规划委员会，负责制定该城市的全部规划。这个规划应该包括总体规划，以及地区及街道规划，甚至包括城市建筑的风格、色调、绿化的树种等详细规划。只有这样才能保证将来新城建不走样，并形成各具风格的新型城市。针对我国缺乏规划的权威性，必须制定并严格执行有关法律。美国纽约州伊萨卡（著名的康奈尔大学的所在地）的一位黄姓朋友讲过一个他亲身经历过的故事：当初，他在该城买下一块地皮准备盖一家中餐馆。他向该城的规划部门申请后，拿回了一张该地段的详细规划图纸，上面标着他购买的这块地皮上有几棵树（包括树的品种）。规划部门告诉他，在建设过程中可以把妨碍建设的树暂时砍掉，但是在工程完成以后，必须按照图纸上标出的位置和树种等要求恢复原样，不能有一点差错。我们认为，在我国的新城建设中必须培养这种规划的权威性。

我们在本书第一章曾经谈到，国家在征用农民土地的时候应该给农民以合理的补偿问题。我们认为，土地是农民赖以生存的惟一依靠，因此不管国家征收他们的土地的目的是什么，都应该保证农民全家人的居住和生存需要。因此，当政府为新城建设向农民征地的时候，应该允许农民用自己的土地换取他们在新城中的住房和一定数量的安家费用，保证他们能在新城中生存下来。

至于新城的建设者，可以从被征收土地的农民中招募，使他们直接变为城市的建设者。他们的农村户口可以直接转变为城市户口。同样，新城市招募的外地农民也可以根据他们的意愿吸收他们为新城市的居民，使他们对新城有一种归属感，以便让他们更好地为新城建设贡献力量。

△新城建设的资金从何而来？

在新城建设中，最困难的是建设资金的来源。城市建设的启动资金（包括规划费用、基础设施和包括进城农民在内的首批居民住房等建设费用）应该以市政府向银行贷款的方式筹集。应该说，中国人历来没有完整地城市建设理念，特别是不重视城市的基础设施（尤其是包括废水回收及排水系统在内的地下管道系统）。但是随着城市环保要求的提高，新城建设要在这方面有新的突破。所谓的城市建设的超前性，首先是指要有完善的基础设施，而不是地面建筑的豪华性。只有在基础设施方面有长远的打算，才能做到新城市能够适应环境保护的要求，实现城市的可持续发展。

至于以后城市的全面开发建设经费完全可以利用民间企业的投资。在城市规划确定以后，应该立即向社会公开，并征集投资者参与城市建设。在基础设施建设进行到一定程度，私人投资者就可以注入建设资金。从那时起，城市的建设就可以全面启动。政府在这个过程中可以税收形式筹集起来的资金，用于更多的居民住宅和更加完善的公共设施建设。只要该城市能引进若干具有良好发展前途的启动项目，在城市建设中体现出城市的组织和领导能力，城市总体设计能体现出新城的宜居程度和亲和力，就会有越来越多的投资者和其他建设者加盟于新城建设，从而可以保证城市的健康、快速发展。

□城市如何吸收如此规模的人口转移？

毫无疑问，一个大中城市的建设必然带来众多的就业机会。在这一点上，新城市的建设无疑会比旧城改造带来更多的机会。首先，大规模的城市建设会在工程建设的设计和施工方面带来巨大的就业机会。其次，随着城市建设的全面开展和职工家属的到来，会对城市的居民生活、教育设施、商业设施、娱乐设施等提出越来越多的要求。最后，随着城市在建设过程中越来越体现出她的亲合力和宜居程度，就会有更多的企业投资，那么这个城市就会发展得很快。

与扩建城市不同，新建城市的每一项工程的开工和每个企业的开业都会为职工带来很多的就业岗位。当然，随着城市的不断发展，最能为职工提供就业机会的是第三产业。因为在今后的发展中，第二产业的发展是有限的，而且由于不断的技术进步和每个职工的技术装备越来越高，因此加工企业能为人们提供的就业机会有减少的趋势。但是，随着城市的发展和居民收入的提高，居民对于第三产业的需求却始终趋于增长状态。因此，一个新城市建成可以为人们提供的就业机会，主要是在第三产业内部。

但是，我们并不主张建设超大型的城市，因为这种超规模城市将为城市管理带来严重问题。我们以为，一二百万人口的城市比较适宜，因为它们既可以让第三产业得到充分的发展，同时也不会对城市管理产生太多的负面影响。但是由于未来城市将以城市群或城市带形式出现，因此单个城市的规模并不影响某个城市群（带）吸纳人口的能力。它们的好处是，将整个地区的管理职能分散到若干个“市政府”，减轻了每个行政管理单位的管理压力，从而有助于城市管理水平的提高。

□农村人口转移尚需加强规划和管理

在讨论农村人口向城市转移的时候，我们不能一厢情愿地假设农村人口会有条不紊地进入城市，而应该汲取发展中国家农村人口无序涌向城市，造成城市拥挤和贫民区无限膨胀的教训。因此要发挥政府的组织能力，尽量使农村人口有序地进入城市。这是一个非常困难的任务：一方面，我们不能像发达国家那样完全放开，让农村人口根据自己的意愿和能力自由地进入城市寻找工作和栖身之地，而要政府有计划地吸引和组织农村人口逐步进入城市；另一方面，政府又不能像计划经济时期那样，完全依靠行政手段把农村人口随意安置在某个地方或某个岗位上，从而造成群众的不满和人才的浪费。我们以为，各地政府要跟踪形势，努力做好以下几件事情：（1）农村社区组织要提前办好农村人员的培训，尽量使每个进城人口学会一种或几种手艺，保证自己在进入城市以后能够有工作做，能够以自己的收入维持家庭生活；（2）农村社区要和城市负责进人的部门取得联系，根据各个城市建设需要的各类人员的工种和人数，并让他们根据自己的条件和意愿进行选择，以便让农民分期、分批地进入城市，以免农村人口一拥而入，在城市中造成许多贫民窟；（3）在城市建设的过程中，城市社区要紧紧抓住进城农民的文化和技术教育，提高他们的素质，使他们能够尽快适应城市的环境；（4）可以想见，肯定不是所有的进城农民都会对进城安排表示满意的。因此，还应该允许他们进行适当的调整。也就是说，还应该允许他们有自行选择城市和工作的自由。总之，政府对他们不能像以前那样“一管就管死”，而应该加强对他们的指导，引导他们在合适的地方和岗位上安置下来，但是还要允许他们做适当的流动。这样做也会促进城市管理的改善，因为如果大批人员要反复流动，就说明城市组织和管理有问题，从而可以改进城市管理。

□如何确保进城农民的公民权利？

目前，民众以及舆论对于给进城“农民工”以公民待遇的呼声很高。这种现象的产生，主要是由于城市居民甚至机关企业歧视和排斥进城的“农民工”，在工资待遇、社会待遇、平等权利等方面都反映出不平等。这个问题虽然近年来在一些城市已有一定的改进，但是就全国而言，问题仍然十分严重，仍需要做进一步努力。

但是，与现有大城市相比，新建城市中的这种不公平现象将不会那么严重。因为在一个新城市中，居民没有新老之分，大家都是新来的；也不会有“城市户口”和“农民工”之分，大家都是该城新来的“居民”，大家都处于同等的地位。因此，新城市的建设有助于城市居民之间的和睦相处。当然，城市中间的矛盾不会因为新建城市而立即消失得无影无踪，许多矛盾还会产生和存在。例如，主要表现在靠出卖劳动的、农民出身的工人和技术人员之间的工资问题、同工同酬问题，以及他们的生活习惯等方面仍然会有很多问题和分歧需要认真解决。要想解决这些问题，对来自农村的居民来说，他们应该意识到在现代城市中，要想真正立足和得到发展，最重要的是要努力提高自己的文化涵养和技术素质，否则他们将始终不能真正融入社会而游离在主流社会之外，将自己置身于“等外公民”的境地。因此，在新建城市中，除了少数排斥来自农村的居民以外，更多的是由于自身对外界的“防御”而产生的“自我孤立”。为了解决这种问题，新建城市更应该努力完善“继续教育”或“终身教育”体系，为来自农村的居民提供更多的受教育和培训机会，帮助他们掌握知识这一摆脱“自卑”的武器，让他们依靠自身的知识和气质，昂首挺胸地融入城市的主流社会，成为新城市的真正建设者。对来自其它城市的居民来说，他们应该尊重从农村来的邻居，学习他们的勤劳、朴实的作风，帮助他们提高文化和技术素质，改掉某些不合现代时宜的旧习，共同携手前进。

三、制定政策，确保农业经营规模逐步扩大

加速城市化建设和大批农村人口转向城市，只是扩大农业经营规模的第一步。城市化建设和人口转移的难度固然很大，但是农村土地集中同样也是一个艰难的过程。这里不仅涉及到许多现行土地政策的问题，而且也与我国几千年的传统习惯相左。但是一旦城市发展起来了，多数农村人口有了归宿，土地集中和扩大农业经营规模也就相对容易一些。在这个过程中，我们同样可以从发达国家的经验中汲取有益的经验。

□汲取各国的经验，确保农用土地的集中使用

各国农业发展的经验表明，随着科学技术和大规模机械设备在农业中的广泛应用，农业经营规模会越来越大。第二次大战结束后半个世纪内，发达国家的农场平均规模普遍扩大了一倍以上：欧洲普遍从十几公顷扩大到将近40公顷，美国从80多公顷扩大到180多公顷，等等。发达国家普遍实行土地私有制，土地可以自由买卖，但是为什么还能保证全国农场的平均规模越来越大呢？

为了确保土地买卖不会导致农业规模的逐步缩小，发达国家制定了许多有关的法律和政策。这些法律和政策包括有以下几种[3]：

△土地买卖政策

发达国家虽然都实行土地私有和土地自由买卖的政策，但是为了促进土地向较大的规模集中，许多国家的法律都规定，土地买卖必须受官方或半官方机构的监督和管理。土地出售和出租必须首先经过这些官方或半官方机构，否则无效。按照法律规定，上述机构对小块土地有优先购买权。它们对购得的小块土地经过平整、并块等整治措施以后，优先出售给具有经营农场资格证书（“绿色证书”）的农场主，以及农场经营业绩证明是“有生命力的”或“有发展潜力的”中等规模的农场主。与此同时，国家还往往规定有土地价格政策。由于在限制土地价格上涨幅度的同时，又规定了购地农场主的资格，因此保证了土地价格的相对稳定。

△土地不可分割的政策

发达国家在历史上就有关于小块土地合并和农用土地不可分割政策。根据这些政策的规定，私有土地可以自由买卖，但是必须整体买卖，不许卖一半、留一半，以保证私有土地不会因买卖而被分散。而且法律还规定，土地遗产不允许由几个子女分割继承，而只能由一个继承人继承。其他继承人的土地遗产部分要由土地继承人以其他财产予以支付，从而保证了这些国家的农业土地规模不被分散。

△禁止弃耕和耕作不良的政策

许多发达国家对私有耕地都有禁止弃耕、耕作不良，或在耕地上随意建造建筑物的政策。例如，荷兰的法律规定，凡是对于弃耕或耕作不良的土地，国家有权对其采取征购，提高税收，或令其出租等措施。西班牙的法律（1979年）规定，拥有50公顷灌溉地或500公顷干旱地的农场，如果耕种面积不到土地面积80%和生产达不到正常产量70%的，国家有权征收其土地，等等。

△其他土地政策

这些政策主要是，有些国家针对租佃农场规定的特殊政策。一般地说，佃户对租种的土地总是不愿意增加投资，而往往采取掠夺性的经营方式，使地力遭到严重破坏。为了鼓励佃农在租种的土地上更多地投入，国家对租约期限有明确的规定。

发达国家正是采用了上述一系列政策才使战后的农业经营规模迅速扩大。所有这些政策对我国扩大农业经营规模都具有一定的借鉴意义。

□改变传统观念，防止土地规模细分

与西方农民把土地视为赚钱的手段不同，中国农民历来把土地看作是维持生命的最终保障。农民除了在小块土地上终年勤勤恳恳劳作，生产粮食养家糊口以外，几乎没有别的追求。即使现在有的农民也开始生产一些用于出售的产品，他们也一般不放弃生产供自己消费的粮食作物。在他们看来，土地是求生的手段，比什么都重要。因为只要有了土地，农民就可以靠土地度过灾荒，过上比较安稳的生活。因此，农民辛勤劳动的最终目标是为家族置下一宗可观的地产。其目标不仅是为这一代过上好日子，而且也为以后的子孙后代都能过上好日子。就是因为这个原因，中国人从来就有几个继承人分割继承地产的传统习惯。按照这个习惯，上一代人积累起来的一块地产，最终都要分给他的几个继承人，结果经过数代人的分割继承，地产规模变得越来越小。如果这种习惯在自然经济条件下并不觉得有什么不妥的话，在当今的市场经济条件下就显得特别不合时宜了。

此外，在我国历史上分割土地的事件也时有发生。我国历朝历代基本上都崇尚“均田制”，希望通过家家户户有一块土地过上好日子而实现国泰民安。新中国成立以后，除了土地改革以外，最大规模的分割土地的事件发生在上世纪七八十年代的“家庭联产承包责任制”。在土地改革实现“耕者有其田”的基础上，“合作化运动”却将每家每户的土地实行了“归大堆”，对土地进行集中经营。但是正是这种土地经营方式严重地损害了农民群众的生产积极性，使中国农业濒临“崩溃的边缘”。最终，不得不放弃“人民公社”，实行按当时农村人口分配土地的“家庭联产承包责任制”。由于经过“文化大革命”的人口“爆炸”，1980年末全国人口已经达到9.87亿，比1949年末的5.42亿增加了82%，因此实行“承包责任制”以后，每人分到的土地又比土改时少了很多。不仅如此，由于长期的绝对平均主义思想的作祟，不仅导致“承包责任制”后的平均规模缩小了，而且由于对不同质量的土地也必须按人头平均分配，因此更进一步使土地细分化。有一个在社会上广泛流传的“段子”说：有个农民到地里去“盘点”自己的25块地块，可是怎么数也只有24块，还缺1块。他很纳闷儿，最后只得从地上拿起他的草帽准备回家。但是当他拿起草帽以后，他才发现自己的第25块土地正好被盖在草帽底下了。这是“包产到户”初期的一个笑话，但是它却反映了“包产到户”后土地被分割得“支离破碎”的现实状况。如今，要想发展农业商品经济，必须改变这种局面，否则它必定会阻碍农业生产的进一步发展。

当前，在农村土地问题上，不仅有传统习惯的影响，而且还有非传统势力的影响。我国人多地少是人皆共知的事实，但是目前由于“种地不赚钱的”的现实使很多年轻农民背井离乡，外出“打工”，从而使很多土地被弃耕、撂荒；另外，大片被各级“开发区”占有，但未能及时开发的土地，也被白白地浪费了。尽管近来政府对这种现象进行了多次清理，但仍屡见不鲜。在我们这样一个土地奇缺的国家里，存在如此巨大的土地资源浪费是不可原谅的犯罪行为。

□制定法律，确保农村土地的逐步集中

国外的经验证明，农村土地集中需要在市场经济发展的同时，必须配合以一定的法律手段，才能使土地不断地向少数农民集中。特别是在我国，还必须依靠法律手段改变导致土地分散的一系列不利因素。我们以为，我国应该制定一些有关法律条文：

△废止土地分割继承的传统习惯

如上所述，土地的分割继承是我国土地经营规模不断细分的重要原因。因此，废止土地分割继承的法律条款应是确保土地规模扩大的重要措施之一。但是，如上所述，这一习惯之所以在我国长期流传下来，主要是农业经济不发达，农民除了种地以外，并无其他出路。父母把土地分给孩子们的目的是，为了给孩子们及其全家以生存和发展的依靠。如今要改变这种习惯，必须配合以农村经济多样化发展等措施，从而让其他继承人有种田以外的出路。当然，随着“一胎化”政策的执行，每家有多个继承人的现象正在减少。但是由于种种原因，一家有多个继承人的现象依然存在，因此“废止土地分割继承”的法律仍是不可缺少的。

△应该制定与土地经营权流动相适应的政策

随着外出打工农民的增加，特别是随着城市化的发展和农村人口向城市转移进程的加速，农村土地使用权流动势在必行。但是目前对于土地使用权流动尚无法律依据。因此，应该适时制定有关法律，使土地在流动的过程中向“有发展潜力的农民”集中。这些法律条款可以包括：（1）允许持有“绿色证书”的农民从愿意出让土地的农民有偿取得土地使用权；（2）鼓励种地农民对土地进行投资，凡从事平整和改良土地及提高土地肥力的投资提供政策优惠；（3）帮助农民利用国家“低产田改造”项目，对中、低产田进行改造，提高土地生产能力，等等。

△制止土地弃耕和撂荒，培养农民珍惜土地的美德

我国土地资源虽缺，但却要养活十几亿人口，因此土地资源必须加倍爱护。但是目前由于种地挣钱少，许多家庭因主要劳动力外出打工而无力耕种，以及在政策上尚无土地有偿转让的法律规定，各地都有许多土地被弃耕、撂荒，或耕种不良，致使稀缺的土地资源大量被浪费。因此，除了允许土地使用权的有偿转让以外，应该制定政策，严格制止农村土地的弃耕、撂荒和耕种不良等现象；如果劝告无效，农村社区可以依法收回承包权，转租给经营良好的其他农民。同样道理，我们必须对已经按法律手续改变了农业用途的土地，特别是各地开发区中违规利用和开发土地的公司企业进行严格处理，或进行罚款，或收回产权。凡是受到上述处罚的公司或企业应该取消它们以后重新申请土地开发的资格。

□农村社区要为人口转移和扩大经营规模提供服务

在农村人口大规模向城市转移和农业经营规模逐渐扩大的过程中，农村社区亟需重新组织农村社会，促进农业经营规模的扩大。

△要对农民提供广泛的职业培训

在农村的高中阶段，除了少数学生继续升高中，接受高中教育，以便将来进入高等院校深造以外，重点发展职业教育。在国家的经济建设中，高级人才固然重要，但是中等专业人才也不能缺少，而且这种人才的需要量更大。由于我们长期忽视了中等职业教育，目前进城打工的“农民工”中，很少有人能够进入技术含量较高的工种，绝大多数只能充当建筑工地的壮工等最低层的劳力，不仅劳动强度大，生活条件艰苦，而且收入极其低微。为此，职业教育不仅要培养农村青年的农业生产知识，而且还要为他们将来进城谋生作充分的准备，即要为他们提供城市和工业建设必须的技术教育，如将他们培养成为高级技工、技师，不仅可以提高他们的技术档次，而且还可以提高他们的工资收入水平。

△提高社区为农业服务的功能

随着农业的发展，农民在农业生产活动中需要由社会来提供各种各样的服务。但是目前由于我国的农业生产规模过小，因此至今农村社会服务业难以发展，只有在农村人口大量向外转移和农业规模扩大以后，农业社会服务才会真正发展成为一种巨大的产业。随着将来农业规模扩大，农业合作社广泛发展起来以后，即使是农村地区也会有很多农业生产所必需的服务机构或企业，专门从事几乎所有的农业服务项目。同时，还会有一部分企业会在农村地区设立加工企业，农村经济就会逐步发展起来。因此，将来的农村地区，除了一部分直接为农业生产服务的机构以外，会有一些直接利用农产品进行加工的企业；而在农村地区的小镇上更会相对集中一些商业网点、学校、文化娱乐场所等等，从而使农村社会实现重组，最终实现生产发达、农民富裕和环境优美的“生态文明新农村”的目标。

△按照政策，及时扩大农业经营规模

随着农村人口的外移，我国的土地政策必将会有重大变化。随着农民种地的自主权力的增大和农民种植高价值作物的增多，农民的农业收入将有较大的增加。在这种情况下，农民种地的积极性会逐步提高，土地会成为农民积极争取的对象。为了更好地利用宝贵的土地资源，农村社区要及时按照政策集中到少数“种田能手”手里，确保土地实现最有效的利用。

□最终我国农业经营规模能有多大？

由此可见，在整个化解“三农”问题的过程中，工作量最大、难度最高的正是本章所议论的国家的城市化进程、农村人口转移和农业经营规模的扩大。说句实话，如果能在一个世纪左右的时间内基本实现这一目标，已经是十分满意的了。但是，这恐怕仍然是需要我们积极争取的[4]。

那么，到下一个世纪之交，经过几代人的持续努力，最终我们所为之努力的农业经营规模扩大到什么程度呢？我们不妨做一个粗略的计算：到那时全国的农村人口为3亿，占全国人口总数的19%。按照国际上流行的现代化标准，那时我国刚刚进入现代化的门槛。在3亿农村人口中，按平均每户3.5人计算，全国农村地区共计有8500万户。如果其中有1/3的家庭从事直接为农业服务的工作；另有2/3的家庭（大约5700万户）直接从事农业生产活动。如果在今后的新城建设和经济发展中会体现出人们更加爱护土地，以及复垦出较多的土地而相互抵消，仍然维持国内18亿市亩耕地（1.2亿公顷），那时全国农户的平均规模为31.6市亩（合2.1公顷），大约相当于目前日本农业平均规模的1.75倍。

应该承认，对现代化农业来说，2.1公顷的平均规模仍然是太小了。但是考虑到我国人口实在太多，根本无法实现真正意义上的大规模农业生产。因此，对于我国农民来说，始终应该强调通过农业产业结构的调整，尽可能地提高单位面积上的产值，从而使农民得到尽可能高的收入，实现他们过上梦寐以求的好日子。